申请人：胡**，女，汉族，1974年7月20日出生，身份证住址湖南省澧县，通讯地址澧县。

被申请人：澧县教育局，住所常德市澧县行政中心8号楼。

法定代表人：石龙，局长。

申请人不服被申请人2025年8月5日作出的《澧县教育局关于对胡**申请书的答复》，于同年8月11日向本复议机关申请行政复议。本复议机关于2025年8月15日依法受理，对被申请人的具体行政行为进行了审查。复议机构依法听取了申请人意见并延期审理了30日。本案现已审理终结。

申请人请求：1.被申请人对申请人履职答复，回复含糊，要求确认违法；2.责令被申请人立即督促****幼儿园与申请人签订合法聘用合同。

申请人行政复议申请称：申请人于2009年入职****幼儿园，2020年8月****幼儿园转为公办幼儿园后，申请人仍继续在****幼儿园工作。依据2025年6月1日正式实施的《学前教育法》第四十三条的规定，****幼儿园应与申请人签订聘用合同。申请人不属于劳务派遣人员，又没有与该园签聘用合同，至今该园都没有与申请人签订任何书面合同，违反了《劳动法》。****幼儿园是被申请人直属幼儿园，被申请人作为其上级主管部门负有监管责任，因该园未妥善处理申请人的问题，申请人于2025年6月10日给被申请人书面邮寄申请书，让其履行督促职责，被申请人未作任何书面回复。申请人后又多次向被申请人各部门及法人代表石局长反映其实际情况，亦未得到书面签与不签的肯定回复。被申请人2025年8月5日给申请人的回复是把问题推给****幼儿园，没有解决实质性问题，申请人也以书面文字告知教育局。被申请人一直不履行督促****幼儿园与申请人签订聘用合同的责任，申请人也多次找该园张园长反映，张园长总是说要被申请人发话才能签，她不能做主。

申请人认为被申请人行政不作为的违法性有以下几点：1.违反《学前教育法》第九条、第四十三条关于县级以上人民政府教育行政部门负责监督公办幼儿园依法履行用人义务的规定，教育行政部门有监督公办幼儿园依法签约责任，对公办幼儿园人事管理负有直接监督职责。被申请人仅形式性发函，未跟踪落实签约结果，未对****幼儿园拒签行为采取任何行政措施，被申请人仅转交申请而不督办结果，属未实质履职。2.《责令回复函》未设定处理期限，无法律依据，违反了《湖南省行政程序规定》。3.违反了《事业单位人事管理条例》第四条，明确****幼儿园作为公办幼儿园，人事管理权在被申请人，签约争议不属于民事纠纷。4.违反了《事业单位人事管理条例》第八条，主管部门对聘用合同订立负有监管责任。5.违反了《湖南省行政程序规定》第五十四条，行政机关履职须明确期限及结果反馈。

申请人为证明其主张，在提交行政复议申请书的同时，向本复议机关提交了其身份证明、《申请书》、（2025）湘07民终376号《民事判决书》《澧县教育局关于对胡**申请书的答复》等证据资料，拟证明被申请人未依法履行法定职责。

被申请人答复称：被申请人并不负有督促****幼儿园与申请人签订聘用合同的法定职责。1.劳动合同不等于聘用合同。主要体现在：⑴法律依据不同。前者依据的是《劳动法》《劳动合同法》，后者则为《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》《事业单位人事管理条例》和《机关、事业单位增人计划卡暂行管理办法》。⑵法律关系主体不同。前者的用人单位一方可以是企业、事业单位和国家机关，另一方是劳动者；后者的用人单位为事业单位，另一方是劳动者。⑶管理监督部门不同。前者是由人力资源和社会保障部门监管，后者则涉及人力资源和社会保障部门以及不同的职能部门，如学校的聘用合同归教育部门管理，医院归卫健部门管理。⑷政府干预程序不同。因企业在劳动合同的签订和履行过程中享有较大的自主权，故政府干预相对较少，主要依据市场规则进行调节并遵循平等自愿、协商一致等原则；相反，因事业单位的特殊性质和公共服务职能，国家对事业单位仍实行一定程度的宏观调控，包括编制管理、经费管理、工资制度等。故聘用合同的签订和履行受到更多的政府干预与监管。2.编外人员不同于在编人员。主要表现在：⑴法律关系不同。编外人员指不属于事业单位编制内却在事业单位工作的人员，其与事业单位之间存在劳动关系但不享有编制内人员全部待遇和保障；在编人员则指取得事业编制的事业单位体制内工作人员，其与事业单位之间是人事关系且享受编内人员全部待遇。⑵管理依据不同。编外人员的管理应遵循《劳动法》《劳动合同法》的相关规定，包括劳动合同的签订、履行、变更、解除和终止等，均需按照该法执行；在编人员则严格适用《事业单位人事管理条例》《机关、事业单位增人计划卡暂行管理办法》等进行规制。⑶维权途径不同。编外人员发生劳动纠纷或权益受损时，应向人力资源和社会保障部门中的劳动监察部门投诉处理；在编人员发生人事争议后主要由人力资源和社会保障部门及相关职能部门中的人事部门进行处理。申请人自入职之日起因未取得招工录用手续而没有取得事业编制，即使****幼儿园于2020年8月由民办园转为公办园而成为事业单位法人之后，其也未依据《机关、事业单位增人计划卡暂行管理办法》取得事业编制，故申请人与****幼儿园之间自始至终仅为劳动关系而非人事关系，应依据《劳动法》《劳动合同法》签订劳动合同而非聘用合同；同时，根据《劳动合同法》第十四条之规定，用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。故尽管申请人未与****幼儿园订立书面劳动合同，但应视为与****幼儿园已订立无固定期限的劳动合同。根据《劳动合同法》第四十四条第一款第（五）项之规定，用人单位被撤销或者决定提前解散的，劳动合同终止。故尽管****幼儿园与申请人之间存在劳动关系，但因该园被依法撤销或决定提前解散，故双方之间的劳动合同应依法终止而无需再签订劳动合同。根据《学前教育法》第四十三条之规定，幼儿园应当与教职工依法签订聘用合同或者劳动合同，并将合同信息报县级人民政府教育行政部门备案。因作为事业单位的****幼儿园中存在人事关系（在编人员）与劳动关系（编外人员）两种不同的法律关系，相应地，对在编人员应签订聘用合同、编外人员应签订劳动合同。故即使需要续签合同，申请人只能要求****幼儿园与之签订劳动合同而无资格要求签订聘用合同。根据《劳动合同法》第三条之规定，订立劳动合同，应当遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则。现因****幼儿园被依法撤销或决定提前解散而导致劳动合同终止，故双方既无续订劳动合同之必要，也不得违反上述自愿原则而强行要求****幼儿园与申请人签订劳动合同，更不得强迫该园与申请人签订所谓的聘用合同。根据《劳动合同法》第七十四条第一款第（一）项之规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对“用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况”进行监督检查。故当申请人与****幼儿园因上述订立、解除、终止劳动合同发生纠纷后，也只能向澧县人力资源和社会保障局（劳动监察大队）反映并由其进行监督检查，被申请人则无权干预。总之，申请人系****幼儿园的编外人员，两者之间仅为劳动关系而非人事关系，理应适用《劳动法》《劳动合同法》而非《事业单位人事管理条例》《机关、事业单位增人计划卡暂行管理办法》等进行规制，且所签合同应为劳动合同而非聘用合同。若因订立、解除、终止合同发生纠纷，也应向澧县劳动监察大队投诉而非由被申请人处理，被申请人仅根据《事业单位人事管理条例》及《机关、事业单位增人计划卡暂行管理办法》等对在编人员行使人事管理权，对事业单位编外人员并无人事管理权。同时因****幼儿园已依法撤销或决定提前解散而无需续订劳动合同，申请人无论如何也不符合签订聘用合同的情形，更不得诉请被申请人超越法定职责与权限责令****幼儿园与之签订劳动合同甚至聘用合同。

被申请人对申请人的履职答复与善后处理合情、合理、合法，并无不当。因申请人自2009年入职****幼儿园且双方的用工关系属于劳动关系而非人事关系，故双方签订的合同应为劳动合同且合同的当事人双方应为申请人与****幼儿园。因****幼儿园作为用人单位依法享有用工自主权，签不签、与谁签、如何签，被申请人应当依法予以尊重而不得非法干涉，特别是不得责令或强令其与申请人签订劳动合同。同时，因案涉合同应为劳动合同而非聘用合同，被申请人也不得违法责令该园签订聘用合同。故被申请人在收到申请人书面申请人后，于2025年7月8日以《责令回复函》方式交由具有用工自主权的****幼儿园处理，然后又于答复期届满前的8月5日作出《澧县教育局关于对胡**申请书的答复》，告知“我局已于7月8日对****幼儿园下达了责令回复函”，于法有据，并无不当。因为被申请人作为**幼儿园的教育行政主管部门有权责令其回复但无权责令其签订劳动合同或聘用合同。申请人有关“应当由你局先行……回复，不能推给****幼儿园”的异议不成立。因****幼儿园已被决定撤销且启动了相关程序，时间紧、任务重、矛盾多，具有一定的复杂性与不确定性。故被申请人在该《责令回复函》（7月8日）中明确要求“请你单位按照相关政策及法律法规予以回复，并按时间节点妥善处理好合同事宜”，并在上述答复函（8月5日）中告知“要求其按照相关政策及法律法规，妥善处理号相关事宜”，合情合理，无可厚非。申请人认为“应当由你局作出实质性回复”，“回复含糊”的诉称不成立。尽管****幼儿园已被依法撤销且被申请人无督促该园与申请人签订聘用合同的法定职责，但答辩人作为教育行政主管部门，在尊重用人单位用工自主权的同时，协调、督促该园依法依规妥善处理第三人撤销或提前解散后的人员安置事宜，具体表现在：被申请人多次召开相关处室人员、****幼儿园专门会议，讨论该园撤销后人员安置问题，制定了切实可行的人员分流与选岗方案，基本做法是对该园编外人员（教师8人、保育员5人）按照工龄和年龄从高往低一次优先选择在城区幼儿园安置上班。8月21日，被申请人组织人事股、学前办与****幼儿园编外人员开展选岗工作。各编外人员基本认可选岗方案并依次选岗成功，申请人也认可选岗方案并委托园长张**选中了******幼儿园。8月23日，被申请人召开了县内各幼儿园园长会议，督促相关单位做好对接工作。会后，各幼儿园园长已按要求通知编外人员在新单位办理入职手续。申请人现已到******幼儿园报到，但因提出签订聘用合同的无理要求而未果，显然责任不在被申请人。

综上所述，被申请人并无督促****幼儿园与申请人签订聘用合同的法定职责，但仍及时履行了督促该园对申请人有关履职诉求予以回复的法定职责，同时也尽力协调处理好了申请人的选岗分流事宜。至于申请人的无理要求得不到满意答复，责任不在被申请人。申请人的复议请求明显缺乏事实与法律依据，依法应予驳回！

被申请人为证明其主张，在提交行政复议答复书的同时，向本复议机关提交了责令回复函、会议记录复印件、**幼儿园编外人员选岗方案等证据资料，拟证明被申请人作出案涉行政行为合法合规。

审理查明：2025年4月14日，湖南省常德市中级人民法院作出（2025）湘07民终179号《民事判决书》，该生效判决书载明：“1994年7月，胡**毕业于******学校幼师专业。同年8月，被聘请到****小学担任学前班老师至1996年8月。被聘请时未办理招工录用手续。1996年8月至2000年12月被聘请到*****担任学前班老师。2001年1月至2004年8月被聘请到****小学担任学前班老师。2004年，****小学成立附属幼儿园‘**幼儿园’，自2004 年9月始胡**一直在****幼儿园工作，****幼儿园向其发放工资。2009年9月，****幼儿园在澧县民政局进行了登记，性质为民办非企业单位。2020年8月，****幼儿园转为公办幼儿园。2020年8月28日，该园在澧县民政局注销民办非企业单位登记，同月31 日在澧县事业单位登记管理局进行登记，性质为事业单位法人。2015年11月12日，澧县教育局下发了《关于对全县中小学临聘人员实行社会化管理的通知》，决定对全县各中小学和局属教育机构临聘人员(无行政、事业编制人员)采取劳务派遣的方式进行社会化管理。****幼儿园与****人力资源服务有限公司签订《劳务派遣协议书》，该园所有临聘人员均与该公司签订《劳务派遣协议书》，协议一年一续签。但胡**拒绝签订劳务派遣协议。自2004年至今，胡**一直在****幼儿园工作，双方亦未签订书面劳动合同。”“同工同酬是指用人单位对于同一工作岗位、付出相同劳动的劳动者，应当支付大体相同的劳动报酬。原劳动部办公厅关于印发《关于<劳动法>若干条文的说明》第二条规定，劳动法的适用范围排除了公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会的工作人员，以及农业劳动者、现役军人和家庭保姆等。另外，《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(法函[2004]30号)中适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定。事业单位中存在人事关系和劳动关系两种性质不同的法律关系，具有不同的权利义务内容。本案中，胡**系****幼儿园聘用的不具有事业编制的教师，双方之间系劳动关系而非人事关系。胡**要求与事业编教师同工同酬，并要求幼儿园以同工同酬的月工资标准向其赔偿没有事实与法律依据，本院不予支持。”

2025年6月1日，《中华人民共和国学前教育法》实施。6月10日，申请人向被申请人邮寄《申请书》，诉求为：“请贵局督促幼儿园与我签订聘用合同。”同日，被申请人签收该邮件。6月21日，被申请人党组会议讨论****幼儿园解散及前期准备工作。7月8日，被申请人对该园作出《责令回复函》。8月5日，被申请人作出《澧县教育局关于对胡**申请书的答复》，并于同日送达申请人。申请人签收时在答复上注明：“应由你局先行做出实质性回复，不能推给****幼儿园。”8月11日，申请人提出本案行政复议申请。

另查明，2025年6月20日，****幼儿园向被申请人提交《关于撤销****幼儿园的申请报告》。7月4日，被申请人在澧县人民政府门户网站上发出《澧县教育局关于停办**幼儿园的公告（征求意见稿）》。7月7日，被申请人发出《澧县教育局关于召开**幼儿园停办听证会的公告》。2025年7月16日，被申请人发出《澧县教育局关于**幼儿园停办听证会听证代表名单公示》。

又查明，2025年8月21日，被申请人作出《**幼儿园编外人员选岗方案》，申请人由他人代为在****幼儿园教师岗位的“选岗人签名”栏签字。

本复议机关认为：

1.关于执法主体。根据《中华人民共和国教育法》第二十九条第一款第（六）项规定，学校及其他教育机构行使聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分权利。《中华人民共和国教师法》第五条第三款规定：“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。”《中华人民共和国学前教育法》第四十三条规定：“幼儿园应当与教职工依法签订聘用合同或者劳动合同，并将合同信息报县级人民政府教育行政部门备案。”根据上述法律法规，聘用合同的主体是教育机构和教职工，即聘用权的主体是学校，被申请人作为教育行政管理部门，在其法定职责范围内从宏观上对教师聘用工作进行行政管理，即组织、指导和监督。

2.关于事实的认定和适用法律依据。《中华人民共和国学前教育法》第四十三条规定：“幼儿园应当与教职工依法签订聘用合同或者劳动合同，并将合同信息报县级人民政府教育行政部门备案。”《中华人民共和国劳动合同法》第十四条规定：“无固定期限劳动合同，是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同。用人单位与劳动者协商一致，可以订立无固定期限劳动合同。有下列情形之一，劳动者提出或者同意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同:（一）劳动者在该用人单位连续工作满十年的；（二）用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；（三）连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定的情形，续订劳动合同的。用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。”本案中，已生效的（2025）湘07民终179号《湖南省常德市中级人民法院民事判决书》确认申请人与****幼儿园之间系属劳动关系，即使****幼儿园未与申请人签订书面劳动合同，根据《中华人民共和国劳动合同法》第十四条规定，可视为该园已与申请人签订了无固定期限劳动合同。对已经判决确认的法律事实，无需被申请人再进行督促。申请人认为根据新实施的《中华人民共和国学前教育法》可要求****幼儿园与之签订聘用合同，遂请求被申请人督促该园与申请人签订聘用合同。但《中华人民共和国学前教育法》规定的是****幼儿园应当与教职工依法签订聘用合同或者劳动合同，聘用合同与劳动合同两者在录用方式、入职条件、劳动报酬、绩效考核等方面均存在区别，受不同的法律法规调整。事业单位建立人事关系、签订聘用合同亦需受到《事业单位人事管理条例》《机关、事业单位增人计划卡暂行管理办法》的约束，而根据《事业单位人事管理条例》第三条、第七条、第八条、第九条、第十条之规定，由事业单位主管部门具体负责所属事业单位人事管理工作，事业单位的岗位设置、公开招聘、竞聘人员有其规定程序，并非****幼儿园与申请人所能协商约定的事项，被申请人实际上不可能“督促”该园与未取得编制的申请人签订聘用合同。在申请人与****幼儿园之间已成立无固定期限的劳动合同的情况下，此时申请人的请求实质是不认可其与用工单位成立劳动关系，要求被申请人履行“管理”职责以认定申请人与事业单位间属人事关系，“督促”事业单位签订聘用合同。申请人与****幼儿园之间是否属于人事关系已有法院生效判决认定，且《中华人民共和国学前教育法》的实施也未改变该项法律事实，复议机关及行政机关均应尊重遵循人民法院的生效裁判。另，****幼儿园于2025年6月20日向被申请人提交《关于撤销****幼儿园的申请报告》，计划于2025年8月31日正式停办，自该日起停止一切教学及相关活动。被申请人于2024年7月4日、7日、16日在政府门户网站上发出****幼儿园停办的公告、公示，该园目前虽在法律上未解散撤销，但实际上已进入停办解散状态，申请人无论是请求被申请人履行“监督”职责，督促****幼儿园与其签订聘用合同亦或是签订其满意的薪资待遇的书面劳动合同，还是请求被申请人履行“管理”职责确定为人事关系，在事实上都已无可行性。被申请人基于上述情况，责令****幼儿园按照相关政策及法律法规予以回复、按时间节点妥善处理好合同事宜，告知申请人其履职行为，并开展****幼儿园停办后包括申请人在内的人员安置工作，并无不当。

3.关于执法程序。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违反法定程序的，可以向其本级人民政府司法行政部门、监察部门和上级行政机关投诉、举报，要求调查和处理。政府司法行政部门、监察部门和上级行政机关应当公布受理投诉、举报的承办机构和联系方式。接受投诉、举报的行政机关对受理的投诉、举报应当进行调查，依照职权在60日内作出处理决定，并将处理结果告知投诉人、举报人。本案中，因****幼儿园系公立幼儿园，受被申请人监督、指导、管理。申请人认为****幼儿园有未遵照《中华人民共和国学前教育法》的情形，请求被申请人“督促”其依法办事，故根据《湖南省行政程序规定》第一百五十六条之规定，被申请人于2025年6月10日收到申请人的《申请书》后，于7月8日向****幼儿园作出《责令回复函》，于2025年8月5日作出《澧县教育局关于对胡**申请书的答复》，其程序并无不当。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本复议机关决定：

维持被申请人2025年8月5日作出的《澧县教育局关于对胡**申请书的答复》。

申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内向常德市鼎城区人民法院提起行政诉讼。

澧县人民政府

2025年11月13日

附件：相关法律条文

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条  行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。