2020年度澧县羊湖口码头关停复绿资金绩效评价报告
为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《湖南省财政厅关于印发<湖南省预算支出绩效评价管理办法〉的通知》（湘财绩〔2020〕7号）、《澧县财政局关于开展2021年度重点绩效评价的方案》（澧财发〔2021〕16号）等文件精神，受澧县财政局委托，湖南九澧咨询服务有限公司对羊湖口码头关停复绿专项资金进行了绩效评价，现将评价情况报告如下：
一、基本情况
（一）项目概况
1.项目背景：2019年省、市生态环境部门和河长办多次督办羊湖口港区码头污染问题，并将羊湖口港区列入全省51个污染整治的重点港区之一。2019年6月3日常河长办发〔2019〕26号文件明确要求羊湖口港区11个码头必须于2019年12月31日前关停复绿，切实打好污染防治攻坚战。
2.立项依据：常德市河长制工作委员会关于印发常德市《2019年实施河长制湖长制工作要点》和《2019年河湖长制重点工作任务》的通知（常河长办发〔2019〕26号）、《2019年澧县人民政府第十七届五十二次常务会议纪要》。
3.主要内容：对羊湖口货运码头实行政策性关闭，对其实施彻底关停复绿，包括对2.6KM羊湖口码头11家建筑物拆除，11家企业（个体）进行码头关闭补偿；大堤修复整平，场坪复绿。
4.项目实施情况
羊湖口码头关停复绿项目（以下简称羊湖口关停项目）由县政府牵头，县五水沿线货运码头砂石堆场关闭和建设指挥部（以下简称指挥部）具体组织实施，澧县交通运输局（以下简称县交通局）为法律主体，澧澹街道办为工作主体。
（1）制定工作方案。2019年6月28日县交通局制定了《羊湖口港区码头关闭工作方案》，明确了工作目标任务、时间节点及措施。
（2）进行资产评估。县交通局按照相关程序报澧县国有资产经营管理中心（以下简称国资管理中心）批准后，于2019年9月委托湖南德源资产评估有限责任公司（以下简称德源评估公司）对羊湖口11个货运码头及原澧县交通运输公司码头所涉及的国有资产进行资产评估，分别出具了《资产评估报告》。
（3）关闭补偿到位。2019年11月指挥部制定了《澧县羊湖口港区货运码头关闭补偿工作方案》；12月1日-6日进行了码头关闭建设地质勘察；2019年12月5日-7日县交通局以第三方评估机构的评估报告为依据，按照补偿标准，分别与11个码头业主签订了《澧县羊湖口港区货运码头关闭补偿协议书》，2020年1月根据补偿协议支付补偿款。
（4）场地平整复绿。对羊湖口码头11家建筑物进行拆除、土方开挖转运、大堤修复及场地平整复绿。项目开始前对羊湖口码头洲滩整治-建筑物拆除工程、土方工程及复绿工程预算评审，项目完工后进行了结算评审。
5.资金投入和使用情况
（1）资金投入情况。2019-2021年，该项目县本级预算3,401.86万元。其中2019年根据批复从国有资产收入中安排33.86万元，2020年政府性基金预算3,328万元，2021年预算40万元。
（2）资金使用情况。2019-2021年4月，累计使用资金3,207.07万元。其中征拆补偿金2961.81万元；整平复绿工程115.78万元；关闭复绿工作经费60.39万元；地质勘察4.9万元；工资发放44.52万元；单位工作经费19.67万元。剩余指标194.79万元。详见附件2：资金收支明细表。
（二）项目绩效目标
1.项目总目标
为落实中央环保督察及环洞庭湖生态环境专项整治工作，完成羊湖口码头关停复绿，彻底清理“散乱污”码头，消除羊湖口港区码头安全隐患，恢复码头岸线生态，澧水生态环境得到改善和修复。
2.项目具体目标
（1）数量指标：关闭羊湖口港区货运码头11个；完成2.6KM码头建筑物拆除11家；码头关闭补偿企业（个体）11家；羊湖口码头大堤修复、场坪复绿覆盖率100%。
（2）质量指标：建筑垃圾清场率100%；关闭补偿准确率、补偿到位率100%；大堤修复、场坪绿植成活率90%以上；工程验收合格率100%；安全施工，施工过程重大安全事故零发生。
（3）时效指标：2019年7月1日-7月31日完成宣传发动与解除合同；2019年7月1日-9月30日完成污染整治与资产评估；2019年10月1日-12月31日完成码头关闭和平场复绿；各类绿植补植及时率达100%。
（4）成本指标：关闭补偿不超过3128万元；平场复绿及其工作经费不超过200万元。
（5）社会效益：确保河畅、水清、岸绿，改善城市环境，降低环境污染，美化市容市貌；保护澧水岸线资源，消除码头存在的安全隐患及对周民居民生活造成的不良影响。
（6）生态效益：通过码头关停复绿，恢复岸线生态，澧水生态环境得到改善和修复。
（7）可持续影响：建立健全长效管理机制；推动澧水流域绿色发展、维护生态平衡。
（8）满意度：周边居民及码头业主满意度90%以上。
二、绩效评价工作开展情况
湖南九澧咨询服务有限公司接受县财政局委托后，成立了绩效评价小组，结合项目实施情况制定了具体的绩效评价方案。
绩效评价工作主要步骤：听取项目情况介绍；收集相关文件资料；核实了3,207.07万元资金使用情况，核查比例100%；对羊湖口港区11个码头进行实地调查，对50位周边居民及7位码头业主进行问卷调查。
经统计汇总、综合分析，并与项目单位、县财政局沟通交流后，形成本项目绩效评价报告。
三、综合评价情况及评价结论
经综合评价，该项目得分82.55分，评价等级为“良”，得分明细如下：
（一）项目决策总分15分，扣2分，实得13分，得分率86.67%。扣分明细：
绩效目标：未要求设置绩效目标扣2分。
（二）项目过程总分24分，扣10.1分，实得13.9分，得分率57.92%。扣分明细：
1.资金管理：预算执行率94.15%，扣1分；坐支国有资产补偿资金扣0.2分；会计核算不准确2处扣0.4分；挤占挪用项目资金扣5分。
2.组织实施：未制定后期管养管理制度扣0.5分；政府采购执行不到位；拆分工程，规避政府采购；合同后补，合同签订不严谨；支付依据不充分共扣2分；未见巡查台账、验收资料扣1分。
（三）项目产出情况总分36分，扣3分，实得33分，得分率91.67%。扣分明细：
1.产出质量：无法确定工程验收合格，扣1分；
2.产出时效：签订码头资产补偿协议、堆场腾地及复绿工程未在规定时间节点完成，扣2分。
（四）项目效益情况总分25分，扣2.35分,实得22.65分,得分率90.6%。扣分明细：
1.可持续影响：后期管养欠到位扣1分；
2.满意度：综合满意度76.49%，扣1.35分。
详见附件1：澧县羊湖口码头关停复绿资金绩效评价指标体系表。
四、绩效评价指标分析
（一）项目决策情况
1.项目立项。该项目依据常河长办发〔2019〕26号、《2019年澧县人民政府第十七届五十二次常务会议纪要》文件立项，立项依据充分，立项程序规范。
2.绩效目标。县交通局未针对该项目设置绩效目标，本报告绩效目标由评价小组梳理并征求单位意见后形成。
3.资金投入。根据工程预算评审及第三方资产评估补偿资金确定预算投入。
（二）项目过程情况
1.资金管理情况
（1）资金到位率。2019-2021年4月该项目累计安排预算3,401.86万元，实际到位3,401.86万元，资金到位率100%。
（2）预算执行率。截至2021年4月，该项目累计使用3,207.07万元，预算执行率94.27%（3,207.07/3,401.86）。
（3）资金使用合规性。县交通局按其机关审批规定和机关结算管理规定对资金使用审批，支出均采用国库集中支付，设置专门的科目核算收支，但存在坐支国有资产补偿资金、存在挤占挪用该项目资金等现象。
2.组织实施情况
（1）管理制度健全性。县交通局2018年7月制定了内部控制手册，包括《建设项目管理制度》《政府采购管理制度》《合同管理管理制度》等项目管理制度。
（2）制度执行有效性。该项目进行地质勘察等前期调研，经预算评审后签订工程合同，建立项目收支台账。截至现场评价日，工程均已完工，但未见工程完工验收资料。该项目存在合同签订不严谨、政府采购执行不到位等情况，制度执行有效性有待提高。
（三）项目产出情况
1.产出数量
（1）关闭羊湖口港区货运码头11个。县交通局于2019年12月初与货运码头业主签订码头关闭补偿协议书，并于12月9日清场完毕，关闭羊湖口港区货运砂石码头11个，目标完成。
（2）完成2.6KM码头建筑物拆除11家。2019年12月对2.6KM码头11家建筑物进行拆除，目标完成。
（3）码头关闭补偿企业（个体）11家。县交通局根据资产评估报告和补偿协议书对已清场完毕的10家企业（个体）及原澧县交通运输公司码头所涉及国有资产进行补偿，有一家因业主自身原因未补偿到位。
（4）大堤修复、场坪复绿覆盖率。截至绩效评价日，羊湖口码头大堤进行了整平修复，场坪进行了复绿，目标完成。
2.产出质量
（1）建筑垃圾清场率。经现场调查及问卷调查了解，羊湖口码头拆除建筑垃圾等均已清场，目标完成。
（2）关闭补偿准确率、补偿到位率。有一户因自身原因未补偿到位，其余补偿均已到位，补偿对象准确，目标完成。
（3）大堤修复、场坪绿植成活率。经现场调查，大堤修复，但有少部分场坪区域无绿植情况，目标未完成。
（4）工程验收合格率。建筑物拆除、土方工程及复绿整治工程已完工，但未提供验收资料，目标未完成。
（5）安全施工。经问卷调查了解，项目施工过程未发生重大安全事故，目标完成。
3.产出时效。《羊湖口港区码头关闭工作方案》要求该项目各目标任务时间节点，其中签订码头资产补偿协议于2019年12月初完成，根据2019年11月常德市安全生产委员会办公室关于羊湖口港区码头安全隐患的交办函，截至10月30日，港区内的货物装卸设备没有拆除，部分废弃的设施设备随意堆放在码头上等，未在规定时间节点11月1日-11月30日完成；复绿工程根据合同工期2019年12月25日至2020年1月5日完成，且未见验收资料，根据《澧县财政投资评审项目工程费结算造价确认表》开竣日期为2019年12月-2020年1月，未在规定时间节点12月1日-12月31日完成；目标未完成。
4.产出成本。关闭补偿与平整复绿未超预算。工作经费超预算40万元，目标未完成。
（四）项目效益
1.社会效益
根据问卷调查统计，98.25%的受访对象（56人）认为羊湖口码头关闭复绿后生态环境比以往明显改善；根据周边居民反映，码头关闭后往来车辆少了很多，路上的灰尘有所减少、噪声减少；居民生活幸福指数大大提升。
现场调查，羊湖口港区河畅、水清、岸绿，改善了城市环境，降低了环境污染，美化了市容市貌；保护了澧水岸线资源，消除了码头存在的安全隐患。目标完成。
2.生态效益
根据现场调查，羊湖口码头岸线大部分都复绿，恢复了岸线生态，澧水生态环境得到了改善和修复。目标完成。
3.可持续影响
目前已关停复绿的羊湖口港区后期维护管理工作由澧县水运事务中心（以下简称水运中心）负责，后期管理方面主要采取定期派人进行巡查，对于放牧、垂钓、开垦拓荒、焚烧、堆放杂物、河滩钻探、机械加工等行为进行制止，但未见巡查台账。水运中心对于后期管理未制定相关的管理制度。经现场调查，存在少部分场坪区域无绿植情况，经工作人员介绍，因地势较低，绿植被水淹，存在维管不到位情况，有个别周边居民反映羊湖口堤上有时堆放石膏等，长效机制待健全，目标未完成。该项目的实施推动了澧水流域绿色发展、维护了生态平衡，目标完成。
4.满意度。根据问卷结果统计，周边居民对于羊湖口关闭复绿项目满意度80%；码头业主满意度51.43%；综合满意度76.49%，目标未完成。
五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析
（一）主要经验及做法
羊湖口关停项目，通过张贴《通告》、走访调查摸底、设备离场、船舶离港、堆场腾地、建筑物拆除、垃圾清运、大堤修复及场坪复绿等措施，开展羊湖口码头洲滩专项整治行动。主要经验：
1.创新建设管理模式。项目采用建设指挥部+评估单位+责任主体+工作主体的建设管理模式。指挥部负责决策并协调处理项目重大事项，评估单位负责资产评估并出具补偿评估报告，责任主体县交通局负责全面查清货运码头基本情况，与业主签订关闭补偿协议并支付补偿资金等把关审核，工作主体澧澹街道办负责项目工作具体实施，负责做好政策宣传、思想沟通工作等，有利于项目的顺利推进。
2.各部门联合保障。县水利、环保、公安、城管、市场监督等部门负责配合做好羊湖口货运码头关闭的执法工作；县财政部门负责相关资金保障工作；信访局负责做好相关稳定工作。县交通局成立了码头关闭工作领导小组。部门联动，全力实现羊湖口港区码头关闭复绿工作目标。
（二）存在的问题
1.未申报绩效目标。该项目未进行目标申报，不利于预算绩效管理。
2.财务管理欠规范
一是坐支国有资产补偿资金。县交通运输局2020年1月收到羊湖口码头澧县鸿通运输有限公司（业主黄道军）码头内所涉及国有资产（即原澧县交通局运输公司投入的相关资产，具体包括坡道、码头填方、浆砌石及港池疏浚等）补偿资金206.84万元后未上缴国库，坐支用于发放2019年第十三个月工资、绩效、综治先进、城市提质、市级文明单位奖励等206万元。
二是挤占挪用专项资金。基本支出挤占项目支出64.19万元。2020年列支单位日常经费3.7万元；2021年列支平安创建费2.49万元、交通执法经费1.6万元，工资4.52万元，差旅费0.85万元，治超办支出11.03万元；2021年码头关停复绿经费40万元，全部用于发放2020年绩效奖。
三是会计核算不准确。一是通过黄沙湾码头关闭补偿项目核算非项目支出羊湖口码头房屋拆除补偿金28.86万元、地方海事处羊湖口码头房屋拆及垃圾清理工作经费5万元。二是通过项目核算澧县四马汽修厂西站场地租赁费12万元。
四是支付依据不充分。洲滩整治三笔工程款及地质勘察费支付时均未见验收合格相关资料；支付澧县中弘商品混凝土有限公司清场奖金1.4万元，未见清场报告。
3.政府采购政策执行不到位。
一是2019年签定了资产评估合同35万元，超过了常政办发〔2019〕2号文规定“区县级：服务项目采购金额达到30万元以上，必须依法实施政府采购”的规定，但未履行政府采购程序。
二是拆分工程，规避政府采购。羊湖口码头洲滩整治-建筑物拆除及挖运石渣工程27.76万元、土方工程（挖转运土方）39.49万元及复绿工程（整理绿化用地、喷播植草籽）39.74万元（以下简称洲滩整治3个工程），合计合同金额为106.99万元，分别与3个个人签订合同，但工程地点均为同一地点，工程承包范围均为大堤外坡脚至岸线间洲滩。根据常政办发〔2019〕2号文规定“区县级：工程项目采购金额达到40万元以上的，必须依法实施政府采购”，同一地点工程拆分成3笔业务，规避了政府采购程序。
4.合同管理不规范
（1）合同签订时间晚于合同约定工期。洲滩整治3个项目合同签定时间为2020年1月6日，但合同约定的工期均在2019年12月-2020年1月5日期间。
（2）合同签订不严谨。一是洲滩整治3个工程合同均与个人签订，均无相关资质证明。其中复绿工程合同约定“质量标准和要求按甲方要求完成开挖和转运”，与土方工程合同约定的质量标准和要求一致；且未约定复绿的质保期。该项目2020年1月完工后，2020年4月已支付完全部工程款。另土方工程合同约定“对超出洲滩大面高程的高台及填筑料进行开挖并转运至低洼处”，因未见验收资料，无法确定土方工程的质量是否达标。2020年因沣水时段较长，导致地势低处码头绿化植被淹没冲毁。2020年10月水运中心已列支10万元对绿化冲毁区域进行再复绿。二是地质勘察协议书与单位个人签订，资质不符合要求。
5.长效管理机制不健全，后期管养欠到位
现场调查发现，存在少部分场坪区域无绿植情况或绿植毁坏情况，有个别周边居民反映羊湖口堤上有时堆放石膏等，羊湖口港区后期维护管理单位水运中心采取定期派人进行巡查，但未见巡查台账，且未制定相关的管理制度，长效管理机制待健全，后期管养欠到位。
上述问题存在的原因主要有以下方面：
一是项目时间紧，任务重。在六个月内完成码头关闭复绿时间紧，为完成任务目标，项目实施过程欠规范、欠扎实。
二是部分区域复绿效果难保障。如遇沣水时段较长，则会导致码头绿化植被淹没冲毁。后期管养工作由水运中心负责，水运中心经费有限，对冲毁区域再复绿成本较高且难有保障，不利于岸线的长远管养。
六、有关建议
（一）财务管理方面
1.加强专项资金管理，确保专款专用，不得挤占和挪用专项资金。对坐支国有资产补偿资金206万元及挤占挪用的专项资金64.19万元建议原渠道返还。
2.加强预算管理意识，建议根据预算调整及时办理绩效目标调整手续。
（二）项目管理方面
1.核实绿化冲毁区域。针对绿化冲毁区域再复绿问题，县交通局要查明原因，如属复绿工程不到位或土方工程不达标的情况，应要求承包方整改到位。
2.政府采购程序执行不到位的问题，建议移交财政局政府采购部门进行相关的整改。
3.清理项目档案。及时清理该项目档案资料，对于与项目相关的所有资料，包括验收资料、清场报告等，应及时归档、装订成册。
（三）完善长效管理机制
建立长效管理机制。水运中心针对后期管养及时制定相关管理制度或方案，建立巡查台账，提高管养水平，完善后续管养机制。
附件：
3.澧县交通局-羊湖口码头关闭复绿项目绩效评价报告征求意见书
