农村学校建设三年行动项目专项资金2019-2021年度绩效评价报告
为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预[2020]10号）、《湖南省预算支出绩效评价管理办法》（湘财绩[2020]7号）、《澧县财政局关于开展2022年度绩效评价的方案》（澧财发[2022]25号）等文件规定，受澧县财政局的委托，常德智瑞联合会计师事务所对2019-2021年度农村学校建设三年行动项目专项资金进行了绩效评价，现将评价情况报告如下：
一、基本情况
（一）项目概况
1.项目背景
为贯彻落实乡村振兴战略，加快农村教育发展，深化农村教育改革，补齐教育事业发展短板，全面促进教育公平，根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发[2018]1号）和《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（国办发[2018]27号）精神，常德市人民政府办公室下发了常政办函[2018]74号《关于印发〈常德市农村学校建设三年行动计划方案（2019-2021年）〉的通知》，计划实施农村学校建设三年行动项目。文件要求各区县市人民政府要设立专项资金，按照项目建设需求足额安排预算经费。市财政通过以奖代补的方式支持项目建设，项目竣工验收后，经市教育、财政部门验收审核，按实际投入30%的标准给予补助。
澧县人民政府办公室于2019年2月13日下发了澧政办函[2019]3号《关于印发〈澧县农村学校建设三年行动计划方案（2019-2021年）〉的通知》，明确设立专项资金，按照项目建设需求足额安排预算经费。
2019年2月26日，我县召开了县人民政府第十七届三十八次常务会议，专题研究了农村学校建设三年行动计划。会议明确要求县财政连续三年，每年预算安排2000万元，县级专项资金合计6000万元。
2.项目立项依据
（1）《关于印发〈常德市农村学校建设三年行动计划方案（2019-2021年）〉的通知》（常政办函[2018]74号）
（2）《关于印发〈澧县农村学校建设三年行动计划方案（2019-2021年）〉的通知》（澧政办函[2019]3号）
（3）澧县人民政府第十七届三十八次常务会议
3.项目主要内容
在全县范围内进行农村学校教师周转房、塑胶运动场和学生食堂建设。项目组织实施单位为澧县教育局。
4.项目实施情况
（1）确定主要任务
根据澧县人民政府办公室澧政办函[2019]3号文件精神，三年行动的主要任务为：项目投资约为14915万元，建设48个项目，其中：
①投入资金约4800万元，新建教师周转房项目15个，建成周转房480套，建设面积22620平方米。
②投入资金约7600万元，新建塑胶运动场19个。
③投入资金约2515万元，新建学生食堂项目14个，建设面积10050平方米。
（2）明确责任主体
澧政办函[2019]3号文件明确县人民政府是实施农村学校建设三年行动计划的责任主体，研究制定总体实施方案和年度建设计划；县教育部门负责具体组织实施，县发改、规划、财政、国土资源、住建等部门密切配合，在项目审批、土地供应、资金投入等方面制定优惠政策，加大项目建设推进力度。
（3）加强资金保障
县人民政府第十七届三十八次常务会议明确了项目资金来源：一是中央、省转移支付专项资金每年2000万元；二是县财政连续三年，每年预算安排2000万元；三是争取市级奖补资金，每年1800万元。
（4）具体实施过程
2019-2021年度农村学校建设三年行动计划建设48个项目，实际建成49个项目，除澧县一完小桃花滩分校（以下简称桃花滩小学）的建设项目以桃花滩小学为建设单位外，其余项目均以各镇中学为建设单位。49个项目均进行了可研编制，经县发改局批复立项后进行了前期的设计、勘察、图审等程序，然后进行财政投资预算评审。项目全部按要求实行了公开招投标或竞争性谈判的政府采购，项目均实行了监理制，由工程监理单位代表建设单位对工程实施全过程监理，并对施工质量、施工安全承担监理责任。澧县教育局对项目建设情况进行了不定期的检查。截止绩效评价日，49个项目均已完工并办理了竣工验收手续，正在进行财政结算评审或审计，部分项目已出具结算评审结论或审计结论。
5.资金投入和使用情况
（1）资金投入情况。2019-2021年度农村学校建设三年行动项目县级预算的专项资金为每年2000万元，共6000万元，专项资金已足额按时到位。市级奖补资金共到位2115.72万元。此外，整合使用了部分“消除大班额奖补资金”、“小规模学校和乡镇寄宿制学校建设资金”、“薄改能力提升资金”等专项资金。
（2）资金使用情况。所有建设项目完成合同投资15782.43万元。根据澧县教育局业务部门统计的工程款拨付明细，截止绩效评价日，农村学校建设三年行动项目已支付工程款10772.64万元。县财政预算的6000万元专项资金已全部执行，其中支付给施工方工程款3974.14万元，拨付给桃花滩小学工程建设资金2000万元，支监理费、检测费25.86万元。
（二）项目绩效目标
1.项目绩效总目标
2019-2021年度农村学校三年行动项目的总体目标为：到2021年，农村办学条件得到全面改善，城乡学校布局更加合理，农村教师住房问题基本解决，所有农村学校学生食堂达到国家规定标准，农村地区实现“一乡镇一塑胶运动场”。城乡办学水平差距进一步缩小，农村教育努力实现一体化、优质化、现代化发展。
2.具体绩效目标
由于该项目的绩效目标编制不够合理，未设置清晰可衡量的指标值，故绩效评价小组根据《澧县农村学校建设三年行动计划方案（2019-2021年）》、《常德市农村学校建设三年行动计划奖补细则》的相关规定，结合项目的调整情况对绩效目标进行了梳理，形成本项目的具体绩效目标。
（1）数量指标
①新建教师周转房项目21个，其中2019年2个、2020年3个、2021年16个，共建成周转房605套。
②新建塑胶运动场项目17个，其中2019年3个、2020年2个、2021年12个。
③新建食堂项目11个，其中2019年6个、2020年3个、2021年2个。
（2）质量指标
①征地拆迁成本、其他非项目支出不纳入支出范围。
②一个乡镇一个塑胶运动场，每个塑胶运动场长度为400米,不含篮球场等场地建设。
③新建教师周转房建筑面积不超过35平方米/套，周转房建设数量未明显超过当地现有教师需求。
④食堂建设项目含餐桌椅。
⑤基建工程及设施设备质量达标率100%。
（3）时效指标：项目按计划完工率100%。
（4）成本指标
①工程结算不超过预算评审金额。
②新建教师周转房造价≤2500元/平方米。
③新建塑胶运动场造价≤10000元/米。
④新建和改扩建学生食堂造价≤2300元/平方米。
（5）社会效益指标
①改善教师住房条件，提供教师周转房605套。
②提升运动场地条件，保证一个乡镇一个塑胶运动场。
③改善师生就餐环境，为11所学校的师生提供良好的就餐环境。
（6）可持续影响指标：项目建成后能持续产生影响，稳定农村学校师资队伍和学生生源，促进全县教育事业均衡发展。
（7）满意度
①教师对周转房项目实施效果的满意度≥90%。
②学生、教师对塑胶运动场项目实施效果的满意度≥90%。
③学生、教师对学生食堂项目实施效果的满意度≥90%。
二、绩效评价工作开展情况
本所接受澧县财政局委托后，成立了绩效评价小组，结合项目实际情况制定了具体的绩效评价实施方案，于2022年6月15日至7月25日进行了现场评价。执行的主要工作步骤为：听取项目情况介绍，收集查阅项目前期决策资料、批复文件等相关文件资料、相关制度及管理办法；根据立项文件、专项资金管理办法、专项资金绩效目标申报表科学编制《2019-2021年度农村学校建设三年行动项目专项资金绩效评价指标评分表》、并根据项目实际情况分别设计了教师周转房、塑胶运动场、学生食堂项目的调查问卷；全面审查2019-2021年度农村学校建设三年行动项目的专项资金收支情况；对澧县教育局的相关内控制度执行情况进行测试；对所有项目组织实施的过程资料进行查看，对相关信息进行汇总、比对、分析；对6个镇（街）共计18所学校的24个建设项目进行现场勘察，抽查项目个数占项目总数的48.98%，其中：抽查教师周转房项目10个，占教师周转房项目总数的47.62%；抽查塑胶运动场项目7个，占塑胶运动场项目总数的41.18%；抽查学生食堂项目7个，占学生食堂项目总数的63.64%；对抽查项目所在学校的教师及学生进行问卷调查。本次绩效评价共收回有效调查问卷361份，其中教师周转房问卷73份，塑胶运动场问卷146份，学生食堂问卷142份。
经统计汇总、综合分析，并与澧县财政局、澧县教育局沟通交流后，形成本项目绩效评价报告。
三、综合评价情况及评价结论
经综合评价，该项目得分83分，评价等级为“良”。得分明细如下：
（1）决策总分20分，实得17.5分，扣2.5分。扣分明细：
1.绩效目标合理性扣0.5分。产出指标中成本指标和满意度指标不符合正常的业绩水平，扣0.5分。
2.绩效指标明确性扣2分。绩效指标不够清晰，扣1分；目标任务数与县三年行动计划方案的计划数不对应，扣1分。
（二）过程总分20分，实得14.3分，扣5.7分。扣分明细：
1.资金使用合规性扣1分。财务核算欠规范，扣1分。
2.管理制度健全性扣1分。业务管理制度不完整扣1分。
3.制度执行有效性扣3.7分。项目先施工后办理施工许可证，扣1分；项目调整调整手续不完备，扣1分；项目支出账面未进行资产核算和管理，扣1分；部分项目资料不合规或不合逻辑，扣0.7分。
（三）产出总分30分，实得21.7分，扣8.3分。扣分明细：
1.产出质量扣4分。1个项目的支出内容不符合要求，扣0.2分；2个塑胶运动场包含篮球场等场地建设，扣0.4分；21个周转房项目的建筑面积等不符合要求，扣2分；3个食堂项目未配备学生餐桌椅，扣0.6分；4个项目存在地面开裂、墙面渗水等问题，扣0.8分。
2.产出时效扣3分。22个项目完工时间超过计划日期，扣3分。
3.产出成本扣1.3分。3个项目审计金额超过预算评审金额，扣0.3分；2个塑胶运动场项目单位成本超标，扣0.2分；4个食堂项目单位成本超标，扣0.8分。
（四）效益总分30分，实得29.5分，扣0.5分。扣分明细：
1个食堂项目未达到预期效益，扣0.5分。
4绩效评价指标分析
（一）项目决策情况
1.项目立项
该项目以常政办函[2018]74号、澧政办函[2019]3号文件以及澧县人民政府第十七届三十八次常务会议精神为立项依据，项目立项符合法律法规、国民经济发展规划和相关政策要求，属于部门履职所需，事前进行了实地调研,项目立项依据充分、程序规范。
2.绩效目标
该项目设置了具体的绩效目标，绩效目标设置与实际工作内容具有相关性，但是部分效益指标预期效果不符合正常的业绩水平，绩效指标明确性不够，目标任务数与计划任务数不一致。
3.资金投入
根据《澧县农村学校建设三年行动计划方案（2019-2021年）》，该项目计划总投资14915万元，其中县财政共投入6000万元。单个项目均确定了投资额度，预算资金额度与目标任务相匹配。
（2）项目过程情况
1.资金管理情况
（1）资金到位率。该项目县财政2019年-2021年每年预算2000万元，三年合计6000万元，实际每年到位2000万元，合计到位6000万元，资金到位率100%。
（2）预算执行率。上述专项资金实际每年支出2000万元，预算执行率100%。
（3）资金使用合规性。澧县教育局在财政特设专户账套中设置了农村学校建设三年行动项目专账，专项资金拨付程序规范，审批手续完整，但是存在财务核算欠规范的情况。
2.组织实施情况
（1）管理制度健全性
为提高专项资金使用效益，加强项目质量管理，澧县教育局制定了《澧县教育局基建项目建设管理办法》（澧教字[2017]4号），并于2022年4月对该制度进行了修订，下发了《关于进一步加强学校项目建设质量管理暂行规定》，确定项目实行法人制管理，对项目的规划设计管理、建设程序、造价控制、监管与验收、责任追究制度等进行了规定。但是没有针对该项目制定专门的实施细则，未制定统一的项目建设标准、资产管理制度等，管理制度不够健全。
（2）制度执行有效性
澧县县委、县政府高度重视农村学校建设三年行动推进工作，多次开展调研调查活动。所有项目均按照要求进行可研编制、财政预算评审、政府采购。项目建设过程中县政府督察室、县统计局、县教育局、县住建局均对项目建设进行查看，并提出了工作要求，对发现的问题要求施工企业立即进行整改。但是项目工程量的调整审批手续不够完备，澧县教育局账面的项目支出未进行资产核算和管理；项目存在边施工边办理施工许可证、合同签订不规范、档案资料不合逻辑等情况。
（三）项目产出情况
1.产出数量
（1）完成教师周转房建设项目21个，建成教师周转房605套，目标完成。
（2）完成塑胶运动场建设项目17个，目标完成。
（3）完成学生食堂建设项目11个，目标完成。
2.产出质量
（1）有1个教师周转房项目支出中包含学生公共厕所、学生功能活动室等建设内容。目标未完成。
（2）有16个塑胶运动场长度未达到400米，考虑到场地受限的情况，酌情未予扣分。现场调查时有2个塑胶运动场包含篮球场等场地建设。目标未完成。
（3）建成的周转房建筑面积均超过35平方米/套，现场调查有3个项目新建的周转房数量超过在校教师数量。目标未完成。
（4）现场调查有3个学校的学生食堂未配备餐桌椅。目标未完成。
（5）现场调查有4个项目存在操场地面开裂、周转房墙面渗水等情况。目标未完成。
3.产出时效：有24个项目实际完成日期超过计划日期。目标未完成。
4.产出成本
（1）截止绩效评价日，已出具审计报告的项目中有3个项目的审计金额超过了预算评审金额。目标未完成。
（2）截止绩效评价日，已出具审计报告的2个教师周转房项目造价均<2500元/平方米。视同目标完成。
（3）截止绩效评价日，已出具审计报告的2个塑胶运动场项目造价均>10000元/米。目标未完成。
（4）截止绩效评价日，已出具审计报告的4个学生食堂项目造价>2300元/平方米。目标未完成。
（四）项目效益情况
1.社会效益
（1）改善教师住房条件，提供教师周转房605套。目标完成。
（2）提升运动场地条件，保证了一个乡镇一个塑胶运动场。目标完成。
（3）改善了10所学校师生的就餐环境。现场调查时小渡口镇中学食堂项目未明显改善学生就餐环境，目标未完成。
2.可持续影响
项目建成后能有效稳定农村学校师资队伍和学生生源，进一步缩小城乡学校办学水平差距，体现教育公平，促进全县教育事业均衡发展。
3.社会公众满意度
根据问卷调查统计结果，教师对周转房项目实施效果的满意度为97.95%；学生、教师对塑胶运动场项目实施效果的满意度为98.63%；学生、教师对食堂项目实施效果的满意度为98.59%。目标完成。
五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析
（一）主要经验及做法
1.制定推荐品牌清单。为保证各建设项目的工程质量，澧县教育局制定了《澧县学校项目建设装饰等材料建议指定清单》，并在工程施工合同中要求工程建设装饰材料须使用该清单中的产品及推荐品牌。塑胶跑道铺设完毕后由市场监督管理局进行质量和化学成份检测，避免出现“毒跑道”事件。
2.建立责任追究制度。澧县教育局明确要求，项目竣工后须在所有建筑物醒目处设置工程质量永久性公示牌，公示项目名称、建筑面积、建设时间、工程造价、五方责任主体名称和法人代表姓名，当出现较大质量缺陷时启动责任追究机制。
（二）存在的主要问题
1.绩效目标设置不合理
该项目2019、2020年的满意度指标均设置为100%，三年的成本指标均设置为“工程结算不超过2000万元”，预期效果不符合正常的业绩水平。未根据三年行动计划方案清晰填报各年度的绩效目标，2019年、2020年数量指标的指标内容设置为“完成当年建设任务”、指标值为“2000万元”，绩效指标明确性不够，且绩效目标任务数与三年行动计划方案任务数不一致。
2.财务核算欠规范
该项目在澧县教育局设置的财政特设专户账套中设立了农村学校建设三年行动专账，在该账套中共计列支三年行动项目资金4817.96万元。此外，项目在教育局行政账套中的“事业支出”、“业务活动支出”等科目中均有列支，财务资料无法直观反映项目支出的全貌，且未对各项资产进行专项核算，不便于资产的后续移交及管理。
3.项目管理不到位
（1）业务管理制度不完整。项目没有制定专门的实施细则、监督管理制度等，未明确项目建设标准，导致同类项目的建设规模存在较大差异。例如：周转房项目中，单位建筑面积最小的项目为39.4平方米/套，最大的项目为52.57平方米/套；食堂项目生均面积最小的为0.52平方米/人，最大的为5.4平方米/人。
（2）项目前期准备工作不充分。项目普遍存在边施工边办理施工许可证的情况。例如：小渡口镇的3个教师周转房项目施工许可证的发证日期为2021年11月，3个项目的开工日期均为2021年6月；盐井镇中学食堂项目施工许可证的发证日期为2021年11月，项目的开工日期为2020年8月；火连坡镇中学教师周转房项目施工许可证的发证日期为2021年8月，项目的开工日期为2020年11月。
（3）项目调整手续不完备。项目实施时对项目个数的调整履行了审批手续，但部分项目的工程量调整无相关审批手续，项目实际建成情况与目标任务存在差异。
（4）澧县教育局账面的项目支出未进行资产核算和管理，也未对项目整体投资建立备查账，不便于资产的后续管理及移交。
由于项目资料存在时间不一致的情况，本次绩效评价时产出时效主要以竣工验收单上的完工时间作为考核依据，竣工验收单上未填写完工日期的，以施工日志或工程质量永久性标识牌上的完工日期等作为考核依据。
4.项目产出不达标
（1）项目质量不达标
①个别项目不符合三年行动的支出范围
建成的49个项目中，码头铺中心小学教师周转房项目的工程内容包含了学校公共厕所、功能活动室等。
②部分塑胶运动场项目长度不达标、支出超范围
建成的17个塑胶运动场中，有16个运动场的长度未达到计划长度400米，占比94.12%，且火连坡中学和大堰垱中学的塑胶运动场含篮球场等场地建设，不符合《常德市农村学校建设三年行动计划奖补细则》的规定。考虑到各学校场地受限的实际情况，对16个塑胶运动场长度未达到400米的问题酌情未予扣分。
③部分学生食堂项目未完成配套设施
建成的11个学生食堂中，现场调查时小渡口镇中学、大堰垱镇干河小学、高桥小学3个食堂均未配备学生餐桌椅，占比27.27%，不符合《常德市农村学校建设三年行动计划奖补细则》的规定。
④部分项目工程质量存在问题
绩效评价小组现场调查时发现，黄桥小学操场开裂严重；高桥小学食堂地面开裂；小渡口镇中学周转房墙面渗水、起壳；码头铺中学操场掉色。现场评价时了解到，除上述现存的问题外，另有2个塑胶运动场因质量不达标已返工。
（2）产出时效不达标
经统计，建成的49个项目中，有24个项目超过了计划工期，占比48.98%,其中：三年行动计划方案中的原项目有15个超出了计划完工日期，新增的9个项目完工日期均超过了合同计划完工日期。
（3）产出成本超计划
①部分项目工程审计金额超过预算评审金额
截止绩效评价日，已出具审计结论的项目中，大堰垱镇干河小学食堂、杨家坊中学周转房、澧浦羊古明德小学食堂3个项目审计金额超预算金额。
②部分项目单位成本超标
截止绩效评价日，已出具审计结论的项目中，小渡口镇中学和官垸镇中学的2个塑胶运动场项目，大堰垱镇干河小学、澧阳高桥小学、小渡口镇中学、澧浦羊古明德小学的4个食堂项目，单位成本均超过了《常德市农村学校建设三年行动计划奖补细则》的规定。
5.个别项目效益不明显
小渡口镇中学食堂项目由于场地限制，实际仅对操作间、储物室、教师餐厅等进行新建，新建项目建筑面积288平方米，食堂总建筑面积1068平方米。现场调查时该学校共有学生1043人，食堂生均面积仅为1.02平方米/人。由于该学校学生人数较多，食堂需要分几个时段轮流取餐，故学生取餐后只能在食堂对面的简易车棚就餐，环境较差。现场调查时老师和学生普通反映项目建成后学生就餐环境一般，未明显改善学生就餐环境。
（3）原因分析
绩效管理意识不够；未准确领会项目“全面改善我县农村学校办学条件、提升农村教育质量”的立项初衷；未制定明确的建设规模及成本控制标准；部分项目场地受限；为达到市级奖补资金的文件要求对相关项目资料的工期进行了粉饰；由于教育系统的特性，项目建设主要集中在暑假进行；此外，疫情和天气也是导致部分项目进展缓慢的原因之一。
六、有关建议
（一）强化绩效目标管理
建议澧县教育局根据工作计划，精准申报绩效指标和指标值，提高绩效指标的可衡量性，项目内容有调整时应履行绩效目标调整手续。
（二）科学编制项目预算
建议澧县教育局严格执行项目准入条件，对于不符合条件的项目不予安排资金，根据工作计划合理预计资金使用额度，科学编制项目预算。
（三）加强项目资金管理
1.按照资金管理办法的要求，对项目进行专账核算，资金专款专用，确保账面收支结余反映清晰。
2.建议澧县教育局对整个项目投入包括工程款和待摊投资等进行全面清理，并细分到各子项目，及时编制竣工决算，以便于下一步的资产移交以及项目单位对资产的后续管理。
（四）加强项目组织管理
1.完善项目管理制度，制定具体的项目实施办法。今后在类似项目实施前应明确项目的建设标准，例如面积、层高、成本单价等，以便于成本把控。
2.加强项目过程管理。严格按工程管理的相关要求，完善相关手续后再施工。加强项目的监督、调整、验收、后续管理等具体要求，规范合同签订，加强档案资料管理。
（五）提升项目产出效益
限定工期，要求相关施工企业对工程质量问题立即进行整改，必要时启动责任追究机制，将产生的不良影响降到最低。
附件：基础数据表
