2019年澧县禁养区退养奖补专项资金绩效评价报告（常智绩效评字（2020）02号）
为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预[2020]10号）、《湖南省预算支出绩效评价管理办法》（湘财绩[2020]7号）、《澧县财政局关于开展2020年度重点绩效评价的方案》（澧财发[2020]6号）等文件规定，受澧县财政局的委托，常德智瑞联合会计师事务所对2019年澧县禁养区退养奖补专项资金进行了绩效评价，现将评价情况报告如下：
一、基本情况
（一）项目概况
1.项目背景：
澧县是传统的农业大县，养殖业占农业的比重较大，畜禽养殖也是农民增收的重要手段。由于在畜牧业发展过程中，区域布局不很合理，养殖行为不够规范，养殖粪污随意排放或排放不达标，造成了一定程度的污染，如何处理好畜牧业发展和环境保护这一对矛盾，更好地促进畜禽养殖业持续健康发展，一直是我县研究的课题。2013年县人大出台了一号决议，把水环境污染治理提上了全县的重要议事日程，2013年7月，县政府印发了《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业发展的意见》，对我县的养殖禁养区进行了初步划分。近年来，中央、省、市关于畜禽规模养殖有一些新的精神和要求，同时畜禽养殖污染越来越受到社会关注，加之我县畜禽养殖出现的一些新问题，迫切需要对全县畜禽养殖业结构和布局进行调整和完善。
2.项目立项依据：
澧县人民政府关于印发《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》的通知（澧政发[2017]8号）;澧县人民政府办公室关于印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）。
3.项目主要内容：
根据上述（澧政发[2017]8号）及（澧政办函[2017]40号）文件精神，为切实改善县域畜禽养殖环境，提升畜禽养殖污染防治水平，保障畜牧业持续健康发展，全县各镇街开展了畜禽禁养区退养工作。经摸底排查，禁养区内年出栏50头以上生猪的养殖场（其他畜种等当量）共有684家，栏舍面积448634.65平方米，涉及全县19个镇街。退养工作分批次组织实施，验收合格后发放奖补资金。奖补标准为：列入关闭退养的养殖场（户），经验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积每平方米120元的标准给予转产奖补资金;对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施，不拆除养殖场房屋的功能性退养户，按每平方米30元的标准给予转产奖补资金。退养资金由县财政统筹负责，在整合洞庭湖退养剩余资金1553.32万元的基础上，县财政最初另外安排1000.00万元，此外又陆续增拨预算资金1679.85万元，上级和县本级共计安排资金4233.17万元。本次退养奖补专项资金440.00万元为第九批退养奖补资金。
4.项目实施情况
我县成立了由分管副县长为组长的澧县畜禽养殖环境综合整治工作领导小组，畜牧、环保、财政等相关部门为成员单位，畜牧局为退养责任主体，各镇街为工作主体，明确了工作职责。本项目于2017年12月启动，2018年12月完成，经县畜禽养殖环境综合整治领导小组现场检查验收，共46户养殖户完成退养。2018年12月28日经县长审批纳入2019年财政预算，并于2019年1月23日由澧县乡镇财政管理局全部打卡发放到退养户。
5.资金投入和使用情况
2019年澧县禁养区退养奖补专项资金年初预算为440.00万元，根据澧县畜牧局和澧县乡镇财政管理局提供的退养打卡明细表，实际发放奖补资金4396352.70元，46户退养户已全部奖补到位。资金结余3647.30元。
（二）项目绩效目标
1.项目总目标
及时将禁养区的养殖场退出，保障我县畜禽养殖业健康发展。
2.年度具体目标
全面完成禁养区养殖场（户）的退养任务，并划定适养区和限养区，做好转产转场以及按标准做好补偿资金的发放。
（1）专项实施进度计划：
2019年内完成退养奖补资金的打卡发放。
（2）数量指标
①进行全面摸底排查，每一个养殖场建立一份档案。
②与46户退养户签订退养协议。
③完成46户退养户养殖场拆除的验收工作。
④完成46户退养户的补偿资金发放工作。
（3）质量指标
①拆除养殖场验收合格率100%。
②补偿准确率100%。
③打卡发放率100%。
（4）时效指标：打卡发放工作2019年内完成。
（5）成本指标：
①总金额：10个镇街46户涉及奖补资金440万元。
②补偿标准：功能性拆除30元/平方米；全拆120元/平方米。
（6）社会效益指标：促进畜禽产业健康发展，确保养殖业健康稳定发展，维护社会大局稳定。
（7）生态效益指标：可以减少养殖业环境污染，向环保化和绿色化发向发展。
（8）可持续影响指标：减少存栏猪当量1.5万头，减少粪污排放量1.45万吨，没有反弹复养情况。
（9）满意度：社会公众满意度或认可度达95%。
二、绩效评价工作开展情况
（一）绩效评价目的、对象和范围
1.绩效评价目的：为更加科学有效地组织开展禁养区退养工作，强化退养奖补专项资金绩效管理，提高财政资金的使用效益。
2.绩效评价对象：2019年澧县禁养区退养奖补专项资金。
3.评价范围:10个镇街禁养区46户退养工作组织实施的情况、2019年退养奖补专项资金的使用情况。
（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准
1.评价原则：本次绩效评价遵循科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明原则。
2.评价指标体系：详见附件2.2019年澧县禁养区退养奖补专项资金绩效评价指标体系
3.评价方法：评价方法分为评价技术方法和评价工作方法。评价技术方法主要采用比较法、因素分析法、公众评判法；评价工作方法主要采用资料收集整理、项目资料研究、座谈交流、实地核查、问卷调查、综合分析等方法。
4.评价标准：本次绩效评价主要采用计划标准和行业标准。
（1）主要计划标准：澧县人民政府关于印发《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》的通知（澧政发[2017]8号）;澧县人民政府办公室关于印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）；
（2）主要行业标准：《中华人民共和国畜牧法》《湖南省人民政府办公厅关于加快转型升级推进现代畜牧业发展的意见》（湘政办发【2016】27号）《湖南省人民政府办公厅关于印发<洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案>的通知》（湘政办函【2016】55号）《湖南省人民政府办公厅关于印发<湖南省畜禽规模养殖污染防治规定>的通知》（湘政办发【2017】29号）等相关法律、法规、技术规范和文件。
（三）绩效评价工作过程
本所接受澧县财政局委托后，成立了绩效评价小组，结合项目实际情况制定了绩效评价实施方案，于2020年5月14日至6月4日进行了现场评价。执行的主要工作步骤为：听取项目情况介绍，收集查阅项目前期决策资料、批复文件等相关文件资料、相关制度及管理办法；根据立项文件、项目资金管理办法、专项资金绩效目标申报表科学编制《2019年澧县禁养区退养奖补专项资金绩效评价指标评分表》和《问卷调查表》；全面审查2019年澧县禁养区退养奖补专项资金的收支情况；对相关内控制度执行情况进行测试；重点对甘溪滩镇、城头山镇、梦溪镇、小渡口镇、官垸镇5个镇的退养工作进行现场查看，抽样比例占本次绩效评价范围镇街总个数的50%。同时随机对退养养殖户和养殖场周边群众进行了问卷调查，共发放调查问卷22份，其中：养殖场周边群众12户，养殖户10户，涉及的奖补资金共214.97万元，占退养资金总额的48.90%。上述调查问卷已全部收回。
经统计汇总、综合分析，并与县财政局、县畜牧水产事务中心沟通交流后，形成本项目绩效评价报告。
三、综合评价情况及评价结论
经综合评价，该项目得分84分，总体绩效评价“良”。得分明细如下：
（一）决策总分20分，实得19分，扣1分。扣分明细：
1.绩效目标合理性扣1分。绩效目标申报表设置的专项实施进度计划以及时效指标与实际情况不符扣1分。
（二）过程总分18分，实得17分，扣1分。扣分明细：
1.制度执行有效性扣1分。项目验收资料不齐且未及时归档扣1分。
（三）产出总分32分，实得23分，扣9分。扣分明细：
1.产出数量扣3.5分。没有完全一场一档扣0.5分；2处未签订退养协议扣1分；退养工作实际完成率无验收资料扣2分。
2.产出质量扣5.5分。2份养殖场档案资料不完整扣1分；1份养殖场档案信息不准确扣0.5分；拆除养殖场验收合格率未提供验收资料扣2分；2户养殖户补偿标准适用不准确扣2分。
（四）效益总分30分，实得25分，扣5分。扣分明细：
1.可持续性影响扣1.5分。3户养殖户存在反弹复养扣1.5分。
2.社会公众和养殖户的满意度扣3.5分。社会公众满意度83.33%，未达95%扣1.5分；退养养殖户满意度10%，未达80%扣2分。
具体情况详见附件2。
四、绩效评价指标分析
（一）项目决策情况
1.项目立项
根据澧县人民政府关于印发《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》的通知（澧政发[2017]8号）、澧县人民政府办公室关于印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）的文件精神，全县各镇街开展了畜禽禁养区退养工作。本次绩效评价范围为第九批退养奖补资金。该部分退养工作自2017年开始实施，并于2018年11-12月经县畜禽养殖环境综合整治领导小组现场检查验收，于2018年12月经分管县长审批将该批奖补资金列入2019年财政预算。由此，项目正式立项。项目立项依据充分，程序规范。
2.绩效目标
部分绩效目标设置偏离实际工作内容，绩效目标部分设置不合理。该项目资金设置专项用于2019年前已验收合格的10个镇街禁养区46户养殖（场）户的奖补，但在设置专项实施进度计划时将2019年的专项实施内容设置为禁养区划分、各成员单位根据职责分工协同开展禁养区的退养规划工作、各镇街结合当地实际，确定成员单位，明确相关职责，有效开展辖区内禁养区养殖场退养工作。时效指标设置为2017年11月开始实施，2018年12月底完成。上述项目内容和时效性均与项目资金用途无相关性。
3.资金投入
2019年项目预算为440.00万元，项目资金预算编制依据充分，资金投入充足。
（二）项目过程情况
1.项目资金管理
（1）项目资金到位率。2019年澧县禁养区退养奖补专项资金预算440万元，根据县畜禽养殖环境综合整治领导小组现场检查验收，46户养殖户完成退养，实际只需发放奖补资金439.64万元，由澧县乡镇财政管理局打卡到位，实际到位439.64万元，资金到位率视同100%。
（2）预算执行率。完成退养的46户养殖户，应发放奖补资金439.64万元，澧县乡镇财政管理局打卡到位439.64万元。预算执行率视同100%。
（3）资金使用合规性。项目资金全部由澧县乡镇财政管理局根据退养验收合格清单直接打卡发放，程序规范，符合规定用途。
2.组织实施情况
（1）管理制度健全性
该项目的实施，以《澧县畜禽养殖禁养区限养区适养区划定方案》及《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》为基准，制定了相应的考核办法和相关规章制度，业务管理制度和财务制度健全。
（2）制度执行有效性
项目实施过程中没有按照《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》第二条第三款的规定收集和归档管理退养验收资料，部分业务制度执行不到位。
（三）项目产出情况
1.产出数量
（1）46户养殖场一场一档完成率。经抽查档案资料，发现城头山镇的尹华军和肖新华两个养殖场合并为一份档案资料。目标未完成。
（2）46户养殖场退养协议签订率。城头山镇的尹华军和肖新华两个养殖场的档案资料中均无退养协议。目标未完成。
（3）46户养殖场验收工作完成率。项目实施单位未提供环保、畜牧、财政联合验收的验收资料，档案资料不健全，无法核验退养面积数量，视同目标未完成。
（4）46户养殖场补偿资金打卡完成率。已完成46户退养户的补偿资金打卡发放工作。目标完成。
2.产出质量
（1）拆除养殖场验收合格率。项目实施单位未提供验收资料，无法考核验收合格率。目标未完成。
（2）补偿准确率。项目实施单位未提供验收资料，补偿标准计算是否准确无法考核。从现场抽查来看，发现有曾凡明户猪场三栋猪舍，其中1栋为功能性拆除，但实际按全拆标准补偿；皮世朋户猪场中有1栋未拆除完毕，也按全拆补偿。补偿不准确，目标未完成。
（3）打卡发放率。奖补资金全部通过财政打卡发放，打卡发放率100%。目标完成。
3.产出时效
根据澧县乡镇财政管理局提供的打卡发放明细，上述奖补资金已于2019年1月23日全部发放到46户退养户的个人账户。目标完成。
4.产出成本
（1）总金额。退养奖补资金实际发放金额合计439.64万元，未超过440.00万元预算。目标完成。
（2）补偿标准：现场查看时有部分按全拆补偿的养殖场实际未完全拆除。目标未完成。
（四）项目效益
1.社会效益
一是规范了畜禽养殖行为。畜禽养殖三区划分后，全县畜禽养殖范围进行了严格界定，并明确了各区的管理要求，禁养区退养，适养区限养区规模养殖场进行污染治理，粪污达标排放，新建场和原有的畜禽养殖场养殖行为逐步规范；二是促进了生猪产业健康发展，确保了养殖业健康稳定发展，维护了社会大局稳定。目标完成。
2.生态效益
（1）显著改善了畜禽养殖场的周边环境，并有效提高了村民环保意识、提升了农村居民的生活质量。现场查看时养殖场周边水质、空气良好，周边受益群众反响较大。
（2）大大改善了生态及水资源环境，有效解决了农村污水长期得不到有效治理的难题，为水体污染的整治和修复奠定了基础、提供了保障。目标完成。
3.可持续影响
（1）现场查看时禁养区内的规模养殖场大都已拆除并停养。根据查询情况，生猪喂养每头猪的平均占地面积约为2平方米，一年的平均产粪量约为1.1吨。按照环保局、畜牧局、财政局联合验收的退养面积4.76万平方米计算，实行退养后至少可减少存栏猪当量2万头，减少粪污排放量2.2万吨。良好的区域环境为后续地方经济建设打下了基础，同时提高了我县的招商引资环境，达到可持续发展目标。目标完成。
（2）现场抽查发现，官垸的马彪、梦溪的刘清辉和关章彪存在反弹复养现象。目标未完成。
4.满意度
根据问卷调查统计结果，社会公众满意度83.33%，养殖户的满意度10%。目标未完成。
五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析
（一）主要经验及做法
1.加强组织领导。成立了由分管副县长为组长的澧县畜禽养殖环境综合整治工作领导小组，县畜牧、环保、电视台、国土、水利、财政、监察等部门为成员单位，畜牧局为退养责任主体，各镇街为工作主体，明确了各单位职责。
2.广泛宣传动员。充分发挥群众力量，坚持正反两个方面典型案例，在县电视台、澧县手机报、澧县突出环保问题整改工作微信群等媒体大力宣传县委县政府进行综合整治的决心信心、工作方案、目的意义，及时公布退养进度。
3.严格奖补标准。列入关闭退养的畜禽养殖场（户），经验收合格，完全拆除房屋的按每平方米120元奖补；不拆除养殖场房屋，只拆除围栏等养殖设施、拆毁养殖功能的功能性退养户，按每平方米30元奖补。
4.严肃工作纪律。严格把握标准和原则，不偏不倚，不优亲厚友，首先由镇街组织验收，再向县领导小组申请复核，县领导小组组织畜牧局、环保局、财政局专门人员到每个退养场现场检查，并复查30%户的退养面积。畜禽养殖场的退养和补偿情况要在所在村居、镇街进行公示、接受群众监督。
5.严格督查考核。县领导小组牵头制定养殖环境综合整治考核办法，对各责任单位经常性调度，通报退养进展情况，对退养进度较慢的，由县领导和纪检委领导约谈主要负责人，退养考核结果纳入到全县重点工作绩效评估内容。
（二）存在的主要问题
1.绩效目标设置与项目实际情况不符
该项目资金实际是退养工作完成后的奖补资金，退养项目已于2017-2018年实施，该笔专项资金纳入2019年县级财政预算，专项实施进度计划应为2019年该笔专项资金的拨付计划，但是该单位在申报绩效目标时将禁养区划分、退养规划、退养工作等列入2019年专项实施进度计划，且将时效指标设置为2017年11月开始实施，2018年12月底完时，年度内完成率100%，绩效目标设置不符合项目实际情况。
2.内控制度执行不到位
（1）档案资料不合规。根据澧县人民政府办公室关于印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》的通知（澧政办函[2017]40号）精神，退养对象应实行一场一档，确保资料完整、信息准确。绩效评价小组在随机抽查的11份档案资料中发现，城头山镇的尹华军和肖新华两个养殖场合并为一份档案资料，档案资料中只有这两个养殖场拆除前后的对比照片和栏舍平面图，以及城头山镇张公庙社区居委会和澧县城头山镇人民政府出具的证明，证明中未注明栏舍面积。档案中没有养殖场户信息表、退养协议书等，档案资料不合规。
（2）档案管理混乱。绩效评价小组在检查过程中发现项目档案资料管理混乱，作为资金拨付重要依据的验收资料随意零散存放，既没有装订成册，也没有登记备查，与退养养殖场的档案没有一一对应关系，查找非常困难。绩效评价小组要求相关业务股室人员提供46户退养户的退养验收资料，但是对方经过多次查找，截止报告日仍然没有查找到一份验收资料。
（3）项目拆除补偿审核把关不严。
①补偿金额与退养协议金额不一致。例如打卡发放资料中城头山镇毛文松的退养面积为1001.00平方米，补偿金额为30030.00元。其档案资料中养殖场信息表上的养殖栏舍的建筑面积为1000.54平方米，配套设施面积654.06平方米；退养协议上的养殖栏舍建筑面积为654.06平方米、补偿资金为19610.80元。由于项目实施单位一直未能提供验收资料，无法查明退养面积、退养补偿金额差异原因。
②补偿标准适用不准确。现场查看的10户养殖户中有2户补偿标准适用不准确，其中曾凡明猪场共三栋猪舍，二栋已全拆，还有一栋为功能性拆除，但是均按照全拆补偿。根据曾凡明猪场档案中的栏舍平面图，这栋未全拆的猪舍面积为294.53平方米，按照每平方米多发放补贴资金90.00元计算，曾凡明猪场实际多发放补贴资金26507.00元；皮世朋猪场有一栋靠山而建的猪场二楼已拆除，一楼未全拆，均按照全拆补偿，根据皮世朋猪场档案中的栏舍平面图，这栋未全拆的猪舍面积为211.65平方米，按照每平方米多发放补贴资金90.00元计算，皮世朋猪场实际多发放补贴资金19048.50元。
3.关停退养后监管难度较大，存在反弹复养情况。
由于功能性退养只拆除围栏等养殖设施，不拆除房屋，养殖配套设施重建成本较低，且部分养殖户主动退养的意愿不高，一旦畜禽养殖的市场行情好，养殖户反弹复养可能性较大，增大了后期违规复养的监管难度。现场查看的10户养殖户中有梦溪的刘清辉和关章彪、官垸的马彪存在反弹复养情况，反弹复养占抽查户数的30%。
4.缺乏长效工作机制
由于财政投入等限制，畜禽退养工作只针对年出栏生猪50头以上规模（其他畜种等当量）养殖场进行整治，实际上非规模养殖户配套设施严重不足，对环境的污染可能更加严重，缺乏长效的工作机制。
5.养殖户普遍认为补偿标准偏低，养殖户满意度低
通过对养殖户问卷调查结果（问卷调查养殖户的满意率仅为10%）显示，养殖户对退养补偿普遍不满意。据随机调查的养殖户普遍反映，起初养殖户是响应国家政策进行规模化养殖，均办理了正规手续，投入较大。后来政策突变需要退养，但补偿标准远远不及投入成本，且低于其他地区的补偿标准，加之部分养殖户退养后没有找到后期生活出路，导致养殖户的满意率较低。
绩效评价小组对本地区以前年度及周边地区的畜禽退养补偿标准进行了查询，其中：①澧县人民政府（澧政办函[2016]34号）制定的畜禽退养标准为全拆按200.00-260.00元/平方米补偿，功能性退养按50.00元/平方米补偿；②常德市武陵区人民政府（常武政发〔2016〕33号）制定的畜禽退养标准为全拆按200.00-300.00元/平方米补偿，功能性退养按120.00元/平方米补偿；③益阳市2016年制定的畜禽退养标准为砖混、钢结构补偿200.00-300.00元/平方米、简易结构补偿100.00-200.00元/平方米、功能性拆除补偿60.00-100.00元/平方米。上述查询的畜禽退养补偿标准均高于本项目适用的补偿标准。
此外，绩效评价小组就猪舍的建造成本咨询了多名造价工程师，得知普通砖瓦结构、水泥地面的半敞猪舍建造成本约为500.00元/平方米，远远高于本项目全拆120.00元/平方米的补偿标准。
（三）原因分析
上述问题存在的主要原因是绩效管理意识欠缺、内控制度执行不严以及财政投入不足等。
六、有关建议
（一）根据实际工作内容科学设置绩效目标。
绩效目标是进行有效绩效管理的基础，与相应的项目支出范围、方向、效果紧密相关，制定绩效目标要以结果为导向，要符合客观实际，保证绩效评价的客观性、可操作性。
（二）加强制度运行监管，规范档案管理。
项目制度建设与有效运行要并驾齐驱，严格按照制度规定的标准和尺度实施项目，同时科学管理各项档案资料，分门别类并及时装订成册，做到心中有数，随时备查，以利项目的跟踪和监管，从而提高财政资金的使用效益。
（三）切实加强畜禽退养工作问题的整改
建议以绩效评价中发现的问题为切入点，对46户退养养殖场（户）进行全面复查核实，切实抓好整改工作。对补偿标准适用不准确的情况要及时纠正，对复养对象要认真清理。同时找出问题的症结，对审核把关不严特别是违规操纵者给予严肃处理。
（四）加强属地监管责任，探索长效机制
各镇街对辖区的养殖场加强日常监管，将退养反弹监管纳入年度考核内容；充分发挥群众监督作用，建立完善环境监管举报激励机制，营造全社会支持、参与、监督畜禽养殖污染防治工作良好氛围。探索养殖粪污第三方集中治理模式，提高畜禽养殖粪污资源化利用率，形成畜禽养殖粪污治理的长效机制。
（五）关心养殖户的后续生计问题，维护社会大局稳定。
开展退养工作的同时及时了解退养人员的基本情况、现有技能水平、以后的就业意向、培训意愿、创业打算等，为下阶段的岗位提供、职业指导及其他工作做好准备；利用公众微信号、ＱＱ交流群、基层信息公布栏等方式发布求职信息，解决退养人员的就业需求；热心帮助自谋职业、自主创业的人员办理小额担保贷款等事宜，让他们体会到政策的温暖，解决后顾之忧，维护社会大局稳定。
（六）规范禁养区划定和管理，全面提升猪肉供应保障能力。
非洲猪瘟疫情的暴发，给国内生猪养殖及相关产业造成了沉重打击，许多企业或养殖场户难以为继，生猪复养信心不足，猪肉供应相对偏紧，猪肉市场价格不断飙升。
建议加快落实中央出台的各项支持政策措施，建设通过畜禽粪污资源化利用实现无污染物排放的养殖场，加快增养补栏，稳定生猪生产，尽可能减少畜禽养殖禁养区的划定对生猪生产和猪肉市场供应的影响。
八、绩效评价结果应用建议
本项目评价结果为“良”，当前的养殖环境综合整治虽说是面临环保高压态势，迫不得已、不得不为，但还应考虑退养人员的就业问题，维护社会稳定；同时加快构建现代养殖体系，稳定生猪生产，解决老百姓的吃肉问题。
3.2019年澧县禁养区退养奖补专项资金绩效评价调查问卷汇总（养殖户）
4.2019年澧县禁养区退养奖补专项资金绩效评价调查问卷汇总（普通居民）
