2019年度澧县城区园林绿化养护市场化专项资金绩效评价报告
为强化财政支出绩效管理，促进财政资金使用的科学化、合理化和精细化，根据澧县财政局《关于开展2020年度重点绩效评价的方案》（澧财发〔2020〕6号）文件精神，受澧县财政局（以下简称县财政局）委托，湖南九澧咨询服务有限公司对2019年度澧县城区园林绿化养护市场化专项资金（以下简称绿化养护资金）进行了绩效评价，现将有关情况报告如下：
一、基本情况
（一）项目概况
1.项目背景：澧县从2015年开始绿化养护市场化，2016年通过县政府第50次专题会议纪要，将澧水风光带的养护管理责任移交到县园林处，并进行招投标工作，招标一次服务期限为1年；县城内被澧洲大道和解放路分为东北、东南、西北、西南4个城区，2018年通过县政府第34次工作调度会同意开启新一轮县城区绿化市场化养护工作，并进行招投标工作，招标一次服务期限为3年。
2.立项依据：为贯彻落实澧县人民政府2016年第50次关于澧水风光带工程验收移交有关工作的会议纪要、2018年第34次县政府工作调度会议纪要等文件精神，确保县城内园林养护工作的正常有序开展。
3.项目主要内容：专项用于2019年度城区园林绿化养护市场化（2018年10月-2019年10月），市场养护共分4个城区和澧水风光带，分别为：津市市园林绿化有限责任公司（东北城区）、常德中润景观园林绿化工程有限公司（东南城区）、湖南易昌园林景观建筑工程有限公司（西北城区）、湖南锦华园林艺术有限公司（西南城区）、湖南运达园林景观工程有限公司（澧水风光带），主要工程内容为：城区乔灌木、花卉养护及小品设施维修维护。该项目由澧县风景园林绿化管理处（以下简称县园林处）负责组织实施，县财政局负责资金监管。
3.项目实施情况：2019年度澧县城区园林绿化养护市场化专项资金由县风景园林绿化管理处负责组织实施，县园林处下设考核办，负责具体日常考评工作，制定了《澧县城市绿地（公园）养护管理考核办法》（试行），参照《常德市城市绿地养护管理技术规范》（试行）一级绿地养护质量标准、《常德市城市公园管理质量标准》（试行）进行考评，采取明检和暗检的方式考核内容为日常考核、月考核、专项考核，考核项目为：草坪养护；绿篱、造型灌木、地被、草花养护；花灌木、亚乔木；乔木养护；绿地保洁、厕所卫生；绿地管理；安全生产；施肥情况。考评采取100分制，月考核分值做为月度考核奖惩兑现的依据，每月总分考核低于90分扣除总养护费当月的10%，通过交办函的形式下发养护单位告知需要整改的问题，需按标准和时间要求整改到位；年底，考核办根据综合考核排名，对排名靠前的两家园林养护公司进行奖励，排名靠后的两家养护公司成但相应处罚。各养管单位的检查考核通报均在县风景园林绿化管理处网站上公布。
4.资金投入和产出情况：2019年县财政预算888.69万元，其中中润公司182.82万元，锦华公司210.95万元，易昌公司152.17万元，津市公司205.82万元，澧县澧水风光带市场化养护131.34万，招标代理费3.11万元，造价编制费2.48万元；根据结算评审，县财政局共拨付专项资金770.92万元，其中中润公司167.71万元，锦华公司131.78万元，易昌公司137.23万元，津市公司187.84万元，澧县澧水风光带市场化养护146.36万元。
详见附件1：2019年度澧县城区园林绿化养护市场化专项资金预结算表。
（二）项目绩效目标：
1.项目总体目标
为提高园林养护水平，促进澧县园林绿化养护服务项目常态管理长效发展，美化人居环境，提升县城生态环境质量，配合城市旅游业发展。
2.项目具体目标
（1）乔木、灌木；对县城内39705株乔木、灌木进行养护，长势良好，成活率高，修剪整齐，无树木倾斜现象，不影响市政设施记交通讯号灯，不影响行人安全，无枯死缺株、树木倾斜影响行人安全情况。
（2）绿篱及草皮：对城区内67.66万㎡绿篱及草皮养护保洁，绿地整齐、花坛轮廓清晰无残缺，无杂草垃圾，整齐美观，无明显裸露残缺情况。
（3）公园、公厕：对城区内公园进行日常保洁、9座公厕保洁维修、3处给水浇灌设施维修，公厕保洁到位无臭味，设备完善，给水浇灌设施正常运转。
（4）草花种植：县城内全年共种植4054㎡，全年换花不少于4次，花坛图案清晰，线条流畅，色彩鲜艳，花卉繁茂，花期一致。
（5）检查次数。对养护公司全年实行每月1次明检和每周1次暗检，形成检查记录，每月举办1次养管工作调度会及考评工作例会。
（6）市场运作化率。养护工作均通过招投标，流程合规，程序到位。
（7）养护质量。每1万㎡配备1名养护人员并配备具有专业人员以保障养护质量。
（8）年度考评达到90分以上。养护公司年度考评均在90分以上。
（9）事故发生率。养护过程保证安全，安全事故0发生。
（10）提高满意度。社会公众满意度达到90%以上。
二、绩效评价工作开展情况
（一）绩效评价目的、对象、范围
1.评价目的：总结项目在园林绿化养护管理方面经验，剖析园林绿化养护专项支出在预算、管理及项目实施过程中存在的问题，同时加强项目资金管理，优化财政支出结构，进一步提升财政专项资金使用效益和政府公共服务水平，为领导科学决策提供确实有力的依据。
2.评价对象：县园林处及5家养护公司。
3.评价范围：2019年市场化养护专项资金项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、日常养护流程、人员配置、质量要求、县园林处对养护公司的考核、对社会生态的影响、社会公众的满意度等情况进行评价。
（二）绩效评价原则、方法、标准
1.评价原则：遵循科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明的原则。
2.评价方法：主要采用公众评判法，即通过公众问卷、抽样调查的方式，结合运用成本效益分析法、比较法、因素分析法等评判的方法。
3.评价体系及标准：采用常德市财政局关于印发《关于明确2020年度市本级预算绩效管理目标任务的通知》（常财办发〔2020〕14号）中2020年度市本级预算绩效管理明细表、《常德市城市绿地养护管理质量标准》（试行），本项目参照一级绿地养护质量标准、《常德市城市绿地养护管理技术规范》（试行）、《常德市城市公园管理质量标准》（试行）、《澧县城市绿地（公园）养护管理考核办法（试行）》，等文件规定的评价体系和相关标准。
（三）绩效评价工作过程
本公司接到澧县财政局委托后，成立了评价小组，根据项目具体情况对本次绩效评价工作的人员、时间与程序作出了详细安排，2020年4月进场查阅了5家养护公司相关财务资料、招投标过程、管理制度、年度计划方案、县园林处日常对养护公司的考核记录，对5个养护区域的社会公众抽样进行了现场调查，共发放并收回132份有效问卷，其中：37份纸质问卷，85份网络问卷，10份养护公司工作人员电话问卷。在了解相关情况后，经统计汇总、认真分析、综合评价，并与项目单位沟通交流，形成本项目绩效评价报告。
三、综合评价情况及评价结论（附评分表）
经综合评价，该项目得分83.5分，评价等级为“良”。
（一）项目决策总分15分，实得13分。
1.绩效目标合理性，绩效目标申报金额与预算确定的项目资金量不匹配，扣1分。
2.预算编制科学性，预算内容与项目内容不匹配扣1分。
（二）项目过程总分25分，实得18.5分。扣分明细：
1.资金使用合规性，部分资金使用不合规，扣2分。
2.管理制度健全性，专项资金管理办法不完善，扣0.5分；养护管理考核内容不全面、不科学，扣1分。
3.制度执行有效性，归档不及时，未形成统一的档案管理标准扣1分；四家养护公司工作人员年龄超过合同约定，扣2分。
（三）项目产出情况总分34分，实得26分。扣分明细：
1.产出数量，考核台账评分标准2处不一致，扣1分。
2.产出质量，乔乔木影响市政设施牌，现场调查时有多处缺株现象，扣1分；公园内绿地多处裸露、白色垃圾，扣2.5分；公厕冲水阀、洗手池、公园地射灯3处损坏未维修，扣1.5分；县园林处未在网站公布考核通报，扣1分；未建立举报机制，仅依靠12345投诉热线，扣1分。
详见附件2：2019年澧县城区绿化市场化养护服务专项资金绩效评价指标体系评分表
四、绩效评价指标分析
（一）项目决策情况
1.项目立项：根据2016年第50次、2018年第34次会议纪要会议纪要，通过会议讨论确定开展县城区内及澧水风光带市场化养护工作，事前已经过必要的集体决策。
2.绩效目标：项目所设定的绩效目标依据充分，符合客观实际，与实际工作内容具有相关性，预期产出效益和效果符合正常的业绩水平，但绩效目标申报金额与预算资金量不匹配。
3.资金投入：通过预算评审进行资金测算，预算资金含招标代理费3.1万元，实际招标代理费由中标单位支付。预算内容与项目内容不匹配，预算不科学，签订合同时根据实际养护面积及数量确定合同金额，结算时也通过了财政结算评审，资金分配依据充分，分配额度合理。
（二）项目过程情况
1.资金管理
（1）资金到位率。2019年预算金额888.69万元，2019年实际到位资金770.92万元，资金到位率86.75%（770.92/888.69），但最终以财政结算评审金额付款，资金全部到位。
（2）预算执行率。2019年实际支出资金770.92万元，实际到位资金770.92万元，预算执行率为100%。
（3）资金使用合规性。未制定专项资金管理办法，按照内控制度，每季度养护公司费用均通过考核后按实拨付，除第四季度应拨付给锦华公司的费用拨给了澧县城头山公司外，其他款项均按照拨付程序规范到位，资金使用全部实行国库集中支付。
2.组织实施
（1）管理制度健全性
该项目的实施均以《澧县城市绿地（公园）养护管理考核办法》（试行）于2018年10月29日开始施行，条理清晰，实施有效，配备考核表。
（2）制度执行有效性
参与考评的管理人员、专业人员齐备，有专门的办公场所，项目均通过验收和财政评审，手续齐全，但未对档案资料进行归档，日常工作任务发布通过微信群消息，未形成正式通知，有些现场资料只能通过翻阅聊天记录，查阅不方便；运达、津市园林、中润、锦华四家公司工作人员年龄超过合同约定，项目实施的人员条件未落实到位。
（三）项目产出情况
1.产出数量
（1）日常任务完成率。养护公司按照县园林处要求基本完成全年养护工作，乔木、灌木长势良好，成活率高，养护数量达到年初目标；绿篱及草皮养护面积结算时完成年初目标；公园及公厕保洁完成年初养护任务，但公厕设备有损坏未及时维修现象，未完成年初目标；草花种植达到花坛图案清晰，线条流畅，色彩鲜艳，花卉繁茂完成目标；
（2）对养护公司全年实行每月1次明检和每周1次暗检，形成检查记录，每月举办1次养管工作调度会及考评工作例会，总结本月工作经验并计划下月工作内容。完成目标。
（3）事故发生率。养护过程保证安全，安全事故0发生，完成目标。
2.产出质量
（1）养护公司按照每1万㎡配备1名养护人员并配备具有专业人员以保障养护质量，完成目标。
（2）乔木、灌木进行养护，长势良好，成活率高，修剪整齐，无树木倾斜现象，但有影响市政设施指示牌现象，未完成目标。
（3）绿地整齐、花坛轮廓清晰无残缺，公园及绿化带都有杂草、白色垃圾、缺株现象，公园内部分草地有明显裸露残缺情况。未完成目标。
（4）公厕保洁到位无异味，公厕设备有2处损坏未及时维修的现象，未完成目标。
（5）3处给水浇灌设施正常运转，完成目标。
（6）年度考评达到90分以上。养护公司年度考评均在90分以上，完成目标。
（7）养护公司检查考核通报未在县园林管理处网站公布，也未在上级管理部门县城管局公布，未完成目标。
（8）绿地投诉举报机制仅依靠市民热线未单独设置公示牌或公布举报电话，未完成目标。
3.完成时效。根据现场调查了解，实际养护作业时间均按合同约定8小时工作制，并按时完成工作计划。
4.成本节约率。成本控制在预算范围内，完成目标。
（四）项目效益情况
1.争创省级园林县城，推动经济发展。优美的城市环境是促进经济发展不可缺少的先决条件，城市是一个地区经济社会发展的重要载体，城市环境是城市综合竞争力的重要体现，要实现地区经济的突破，全面建设小康社会，良好的载体和优越的发展环境是不可或缺的。本项目的实施就是要尽快改善城区的面貌，塑造良好的城市形象，从而推动经济快速持续发展，创造文明和谐社会。2018年澧县被湖南省人民政府命名为湖南省园林县城，为推动新型城镇化发展做出积极贡献。财政购买服务为企业的持续经营提供了经济保障，2019年，养护公司增加收入770.92万元，创造了税收收入43.64万元。同时为78人提供了就业岗位，有利于社会稳定。
2.改善城市环境，提升幸福指数。项目的实施满足了城市居民“推窗见绿、出门进园”的要求，让居住环境绿树环抱、生活空间绿荫常在，更加便捷地享受园林绿化带来的好处。澧水风光带、兰江公园、翊武公园、大汉生态公园等公园通过对乔木、花卉、绿植、草皮的养护保洁，公园的人气持续提升，同时为居民休闲娱乐提供了场所，有91.3%的居民对城区绿化保洁、园林树木、绿化的美观性等满意度较高，园林绿化的养护改善居民生活质量，进一步提高居民生活品质，获得感和幸福感。
3.建设园林城市，改善生态环境。项目实施有效地防风防尘、降低噪音、净化空气，可以削减城市自身排放的污染，减少甚至避免对周边生态环境造成危害，还可以涵养水源、调节气候、美化环境，实现生态系统的良性循环，促进城市的可持续发展。通过问卷调查与实际考核相结合方式了解到，72.73%的受访者对本项目在美化城市环境、改善生态环境上非常满意，23.48%的受访者表示满意。
4.满意度提高。通过调查问卷汇总统计，社会公众对园林绿化养护项目表示支持，项目综合满意度达91.06%。
五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析
（一）主要经验及做法
县园林处每月召开工作会，主要对本月工作进行总结及计划下月工作内容。明检与暗检相结合，根据检查结果分数付款，明检一月一次，交叉检查，由考核办及园林养护公司人员一起检查，公开透明，有助于养护公司形成竞争意识，且能“取其精华，去其糟粕”；暗检由考核办工作人员进行一周一次不定期随机考核检查。年底组织养护公司交流工作经验，并将全年成绩做成PPT进行展示，对工作的不足吸取经验教训，对表现优秀的养护公司进行嘉奖。
（二）存在的问题
1.绩效目标不合理。项目年初预算888.69万元，但绩效目标申报金额为874.22万元，与预算确定的项目资金量不匹配。
2.预算明细编制不科学。项目预算资金含招标代理费3.11万元，实际上招标代理费是由中标单位支付，且招投标工作已于2018年完成，单位在编制在2019的项目预算时不应再有该明细项目支出，预算明细内容与项目的实际内容不匹配。
3.资金使用不合规。西南城区中标方为湖南锦华园林艺术有限公司，但该区第四季度养护费用开票方和收款方均为澧县城头山园林有限公司，金额10.36万元，与中标方不一致。
4.项目管理不规范。专项资金管理办法不完善，档案资料归档不及时，县园林处日常检查等工作日志未归档整理，以微信群聊天记录作为备查记录，对养护公司未制定统一的、规范化的档案管理标准；养护公司人员配备不达标。根据现场调查，运达、津市园林、中润、锦华四家公司工作人员年龄均有超过合同约定，随机抽查11名现场工作人员中，9人均超过规定年龄，有一人年龄超过70岁，虽购买了意外及工伤保险，但危险性较高。
5.项目考核不科学。县园林处制定的《澧县城市绿地（公园）养护管理考核评分标准》考核内容不全面，缺乏科学性。如对行业管理、社会监督媒体曝光等未计入考核，且考核设立的标准分为90分，但5家公司每月考核评分均在95分以上，考核流于形式，未真正约束激励养护公司提高养护质量以及养护标准；另外抽查显示，县园林处考核台账实际评分与考核标准不一致，如：1-6月有白色垃圾实际扣0.2分/处，但考核细则规定绿地保洁、厕所卫生考核项目有白色垃圾或其他杂物等扣0.1分/处。6月津市园林修剪人员、保洁人员未按要求着工作服5人，实际扣0.5分、12月运达2人未着装实际扣0.2分，但考核细则规定安全生产考核项目每一人未着装扣0.2分。
6.部分养护质量不达标。根据现场查勘，兰江公园、澧水风光带多处草地空缺，裸露未补种，灌木丛存在缺株未补全现象，澧浦路南段灌木未修剪，杂草丛生；部分公厕有异味，兰江公园冲水阀、群玉广场洗手池设备维修不及时；澧洲大道有5处白色垃圾、绿化带内有杂草未及时清理、乔木未及时修剪遮挡市政指示牌；大汉生态公园地射灯多处损坏未修，灯桶内长满杂草。另问卷调查显示，40.91%的受访者认为花草树木种类单一，植物群落结构不科学。
（三）原因分析
上述问题存在的原因主要有以下几点：
1.县园林处工作不到位。县园林处在绩效目标申报金额与预算金额不一致；2018年9月预算评审时预算3.1万招标代理费，2018年10月采购资料里及实际情况又由中标单位支付，存在矛盾；根据考核细则对5家公司的日常考核扣分分值不一致不严谨直接影响月度考核的标准分。
2.养护公司注销，业务转交。西南城区由湖南锦华园林艺术有限责任公司中标签订合同后授权委托锦华澧县分公司进行养护工作，锦华澧县分公司于2019年12月31日注销，在标期内公司注销，将未完工的服务项目转由澧县城头山园林有限公司，造成第四季度养护费用开票方、收款方与中标方不一致的现象。
3.市场化弊端。园林绿化是唯一有生命、需要持续投入管理的城市公用设施、公益事业，其首要的、根本的属性是公益性。人员配置超龄出现“减配”的现象，企业的养护管理往往是短期行为，是追求经济利益最大化。
4.公众公德意识缺乏。部分市民公德意识不强，根据问卷调查及现场调查情况来看，市民禁而不止的行为中有88.64%是践踏草坪、绿地，有71.97%是乱扔垃圾，有51.52%是损害树木、花坛，有49.24%是破坏园林设施，市民禁而不止的行为导致园林绿化及设施破坏率高，现场调查当天就在大汉生态公园看见一处石凳被损坏。这些不文明现象客观上增加了绿地养护的工作量，加大了养护成本，一定程度上影响了养护质量。
六、相关建议
（一）合理制定绩效目标，科学编制预算。
县园林处应统一预算口径，如实编制预算；年初绩效目标应与预算保持一致，对资金不一致的财政审核时建议不予通过。
（二）完善资金管理办法，规范资金使用。
根据本单位及项目实际情况联合县财政局完善专项资金管理办法，使资金有法可依，有迹可循；财务人员应把握职业原则，对开票方、收款方与中标方不一致的现象应不予结账，对支付给澧县城头山园林有限公司的10.36万元应说明原因，确属违规操作的应追回资金。
（三）完善项目管理制度，发挥监管职能。
1.规范招投标程序。本着“公开、公平、公正”的招投标原则，保证信誉度高、人员配备齐全、机械设备完善、管理水平较高的公司中标，从源头上保证高水平绿化养护管理工作的需求。同时，对在合同期满后重新审查合格且管护成效明显、成绩突出的养护公司可容许续约管护同一标段，或者采用“末尾淘汰制”，只对养护管理考核评价不合格的标段进行重新招标，或把对养护公司进行奖励或处罚的决定，作为该公司下次投标时加减分的依据，从而形成良性竞争，促进市场化运作有序、健康发展。
2.制订科学合理的考核办法。县园林处应对养护公司管养工作的方法、措施、效果等各方面给出科学合理的评价，不断完善养护管理检查验收和对养护公司的评价系统，实现养护管理市场化运作的科学化。如把养护公司的行业管理、对员工的业务培训、社会监督评价等纳入考评范围，还可通过组织业务技能比赛等途径，进一步激发养护公司内强素质、外树形象的积极性和工作创新能力。
3.严格督促检查。县园林处应充分认识到养护管理市场化运作中监督管理的重要性，加强对养护公司日常养护管理工作的技术指导和监督检查，实行管理责任制，分片管理、责任到人，随机对责任区内的保洁、清运、灌水、修剪和施肥等情况予以检查记录，填写检查日志，统一扣分标准，并将工作资料及时归档，督促养护公司按标准操作，提高养护质量。
（四）加强环境保护宣传，提高公德意识。
积极宣传绿化维护管理相关法规，把爱护绿化与环境保护、市民公众素质建设与遵纪守法有效的结合起来，开展爱护绿化等宣传活动，加强社会舆论监督，提高市民保护公园绿地的意识。同时与城管局等部门协调联动，严厉打击破坏城市公园绿地行为。
七、其他需要说明的问题
该项目因部分资金使用不规范，项目管理不到位等原因，影响资金效益的发挥，评价结果为“良”。考虑到该项目的社会影响力和对澧县城市形象提升的重要作用，下年预算应根据预算评审或合同金额确定。同时规范招投标程序，完善项目管理制度，推动城市园林绿化养护管理市场化运作良性发展。
